[ 吕国华 ]——(2009-5-21) / 已阅35538次

　　缺陷五：在拆迁人委托评估公司评估时不依法考虑土地因素而只是对被拆迁房屋进行评估的情况下，如果土地使用权人和出让人在出让合同中对有关收回出让的国有土地使用权如何补偿进行了约定，土地使用权人应该向谁要求土地使用权的补偿？出让人，亦或拆迁人？现有的法律制度没有给出明确的答案，导致土地使用权人无所适从。

　　缺陷六：在出让人和拆迁人都不支付土地使用权补偿的情况下，土地使用权人的权利如何救济？土地使用权人起诉拆迁人，如果拆迁人以收回出让的国有土地使用权属于土地出让合同终止的一种情形，有关土地使用权补偿应当按照出让合同的约定处理，自己不属于出让合同的主体，不应当为政府部门的收回行为承担补偿义务进行抗辩，土地使用权人怎么办？土地使用权人起诉出让人，如果出让人以被拆迁房屋补偿应当包含土地使用权补偿，拆迁人委托评估单位评估不考虑土地因素是评估单位的责任，拆迁人不给予土地使用权补偿是拆迁人的责任，与自己无关进行抗辩，土地使用权人又该如何救济自己的权利？

　　缺陷七：收回出让的国有土地使用权是一种由市、县人民政府土地行政主管部门行使职权的土地管理行为。如果土地使用权人和拆迁人或者出让人就土地使用权的补偿无法达成一致意见，土地使用权人拒绝交出土地（事实上也意味着拒绝交出房屋），在这种情况下，市、县人民政府房屋拆迁管理部门是否有权作出行政裁决？有无法律依据？显然，对于收回出让的国有土地使用权补偿分歧，属于行政机关和公民、法人或者其它组织之间的分歧，如果该争议不属于民事争议（注意：法律至今没有对这一争议的性质作出回答），我们认为作为另外一个行政机关的房屋拆迁管理部门就无权对此作出行政裁决。行政裁决只适用于民事争议。在我国法律没有就国有土地使用权出让合同的性质以及提前收回出让国有土地使用权性质进行明确规范的情况下（国土资源部《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》认为：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。”），房屋拆迁管理部门作出裁决也没有法律依据。

　　缺陷八：法律规范过于笼统，缺乏可操作性。以物权法为例，该法规定在依法对地上不动产进行补偿的同时退还相应的出让金。如何理解这里的依法补偿？依法补偿是否包括对土地使用权的补偿？仅仅通过物权法是难以澄清这些疑惑的，为了更准确地理解这些问题，甚至还必须结合建设部的规章和国务院法制办的批复解释等等。由于建设部的规章和国务院法制办的批复解释严格来说并不具有法律效力。因此，地方政府部门的工作人员和法官往往在理解物权法上将部门规章或者国务院法制办的批复解释抛在一边。对物权法的错误理解造成了一种危险的倾向：只对地上不动产进行补偿，对土地使用权不予补偿或者虽然补偿，但是限于退还相应出让金。这种危险的倾向势必严重破坏我国脆弱的土地市场秩序。如果在确定土地使用权补偿时，不考虑土地开发的实际情况，“土地开发好坏一个样”“土地开发与不开发一个样”，在提前收回时都以“退还相应的出让金”了事，“奖惰罚勤”，谁还愿意在土地上进行投资？其结果势必影响我国土地经济的长远发展。尤其是在我国目前缺乏“公共利益”认定程序规范的情况下，以退还剩余年限的出让金作为收回出让国有土地使用权的对价，势必进一步打击面临随时被低成本收回土地风险的土地投资者的信心，进一步助长地方政府的违法“圈地运动”，进一步膨胀“土地财政”，不利于我国经济的健康稳定发展。

　　我国有关提前收回出让的国有土地使用权补偿法律制度存在着严重的缺陷。如何构建良善的土地使用权补偿制度，稳定我国土地市场秩序，实现土地市场的科学发展，笔者认为，从法律层面上，我们应当在以下几个方面作出努力。

　　首先，统一收回出让国有土地使用权补偿义务主体。由市、县人民政府土地行政主管部门作为签订国有土地使用权出让合同的法定主体。将提前收回出让国有土地使用权作为出让合同终止的一种法定情形。根据相关法律规定和合同约定，以提前收回出让国有土地使用权形式终止出让合同的，由出让人向土地使用权人统一支付土地使用权补偿。

　　其次，制定严格的收回出让国有土地使用权补偿程序。提前收回出让的国有土地使用权，无论是否涉及地上物拆迁，一律由出让人支付土地使用权补偿，出让人是支付土地使用权补偿的法定义务主体。涉及地上物拆迁的，由出让人委托拆迁人就土地使用权进行补偿，拆迁人就土地使用权补偿所为行为由出让人承担法律后果。

　　再次，实现收回出让国有土地使用权补偿法律规范的一致。我国法律应当就有关提前收回出让的国有土地使用权补偿作出统一规定，即为公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，出让人应当根据土地使用权评估价予以补偿，并退还剩余年限的土地出让金。涉及地上物拆迁的，出让人应当委托拆迁人根据土地使用权评估价格予以补偿，并退还剩余年限的土地出让金。对土地使用权评估的，由出让人和土地使用权人共同协商确定评估单位；评估单位原则上由双方共同委托，协商一致的，也可以由其中的任何一方委托。

　　最后，完善土地使用权人的补偿权利救济制度。我国法律应当明确规定提前收回出让国有土地使用权的，土地使用权人有根据约定申请仲裁或者进行诉讼的权利。法律应当明确规定国有土地使用权出让合同是民事合同，为公共利益提前收回出让的国有土地使用权作为不可抗力，是该民事合同终止的一种法定情形。出让人或者其委托的拆迁人不履行支付土地使用权补偿法定义务的，土地使用权人根据国有土地使用权出让合同的约定和法律规定，可以申请仲裁或者诉讼。土地使用权人提起诉讼要求出让人支付土地使用权补偿的，法院应当作为民事案件受理。提前收回出让国有土地使用权涉及地上物拆迁的，由出让人委托拆迁人支付土地使用权补偿，拆迁人所为行为由出让人承担法律后果。拆迁人与土地使用权人因为土地使用权补偿分歧不能签订补偿协议，拆迁人向市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请裁决的，市、县人民政府房屋拆迁管理部门不予受理；拆迁人以其它理由申请裁决的，市、县人民政府房屋拆迁管理部门受理裁决申请后经查实发现拆迁人与土地使用权人就土地使用权补偿有争议的，应当中止裁决，待土地使用权人和出让人及其委托的拆迁人就土地使用权补偿申请仲裁或者进行诉讼案件结果出来后，根据案件结果决定是否作出裁决，房屋拆迁管理部门的裁决应当以仲裁委员会裁决或者法院裁判的土地使用权补偿结果为依据。

　　【结语】

　　建立良善的提前收回出让国有土地使用权补偿制度，“任重”却不能“道远”。近年来，提前收回出让土地引发的矛盾有增多的趋势，逐渐成为影响社会稳定的一大隐患，对建设和谐社会构成了重大威胁。我们必须加大此方面的研究力度，以期尽快改善现有制度规定中的不合理成分。笔者抛砖引玉，希冀引起学界和实务界对这一问题的关注。

　　【参考文献】

　　1、《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》；

　　2、芜湖市《关于收回国有土地使用权有关补偿问题的意见》
　
　　3、国土资源部《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》

　　4、江苏省国土资源厅《关于收回国有土地使用权有关问题的复函》

　　5、安徽省国土资源厅《对〈关于对收回国有土地使用权进行补偿有关问题的请示〉的函》

　　6、吴敬琏：《中国增长模式抉择》，上海远东出版社2005年版。

　　7、马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2002年版。

　　8、国务院法制办等编：《城市房屋拆迁管理条例释义》，知识产权出版社2004年版。

　　【作者简介】吕国华，山东人，毕业于北京大学，法律硕士，北京专职律师，主要业务方向：房地产征收、交易和开发等房地产法律事务，联系电话：13811168718，电子邮箱：lvguohualawyer@126.com。

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