[ 赵培荣 ]——(2009-5-10) / 已阅61933次

　　我国的法律法规对劳动教养适用的范围作了一些规定：
　　《劳动教养试行办法》第九条规定：劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人，对家居农村流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容教养。
　　《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养的通知》指出：为了保证公安机关在办理境外人员违法犯罪案件中严格依法办事，现决定，对外国人（含无国籍人）和华侨、港澳同胞、台湾同胞在大陆有违法犯罪行为，需要限制人身自由进行审查的，要严格依照有关法律的规定采取相应的强制措施，不得使用收容审查手段，也不许可作劳动教养处理。
　　从以上规定可以看出，劳动教养的对象随着不同的历史时期在不断地扩大，特别是在劳动教养的具体实施过程中，一些部门规章、司法解释、地方性法规甚至办案机关内部的制度、文件对劳动教养的对象都作了扩大化的规定，以至于几乎所有违反治安管理规定，不够刑事处罚的行为都可以依照相关规定予以劳动教养。从劳动教养的对象和条件看，其中有相当一部分规定与《刑法》和《治安管理处罚法》的规定交叉甚至重复，使公安机关在处理违法犯罪行为时自由裁量权太大。同时，关于劳动教养适用范围的限制也违反了我国宪法规定的“法律面前人人平等”的基本人权和法治原则。
2.1.3 劳动教养制度缺乏充分的法律依据
　　劳动教养是以限制被劳动教养人员１到４年的人身自由为特征，对其进行强制性教育改造的一项制度。这项制度的主要依据是1957年经第一届全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年经第五届全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年国务院颁布的《劳动教养试行办法》。根据法律位阶效力的原则，劳动教养制度与我国诸多的基本法律和国际人权公约的有关规定存在着冲突，因而使这项制度缺乏充分的法律依据。
(一) 劳动教养与《行政处罚法》和《立法法》的规定不相符合
　　1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”并且在其中规定的七种行政处罚中没有劳动教养。而2003年10月1日实行的《中华人民共和国立法法》第8条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”但劳动教养所依据的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，都更像是一份政策性文件，与要求十分严谨规范的法律显然相去甚远，至多算是“准法律”性质的行政法规。而《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，只能算是行政法规。虽然后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》 等单行法律中都有关于劳动教养的规定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。所以，无论劳动教养属于哪种性质，其限制人身自由的实质决定了这种制度必须由全国人大及其常委会制定的法律来规定，其所依据的规范性文件显然与《行政处罚法》和《立法法》相冲突。
(二) 劳动教养与《宪法》的规定不相符合
　　《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由。禁止非法搜查公民的身体。”此处的“法”显然是指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规、规章。宪法第5条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，劳动教养所依据的行政法规做出的限制和剥夺人身自由的规定显然同宪法规定相抵触，因而劳动教养制度也是违宪的。因此，2007年12月4日，我国法学界多位学者联名提请全国人民代表大会启动对劳动教养制度的违宪审查，进而废除劳动教养制度。
(三) 劳动教养制度与我国承担的国际义务不相符合。
　　1998年10月，我国签署了《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。由上述可知，剥夺人的自由必须有法律根据，且必须有法定的正当程序。应该讲公约的这一规定，与我国立法法的规定相一致。我国的劳动教养仅有行政法规为依据，而没有法律根据，而且在程序上，监督制约机制和救济程序等方面都存在着严重缺陷，显然是不符合国际公约的要求的。
2.1.4 劳动教养制度违背了处分法定原则和过罚相当原则
　　如前所述，劳动教养制度在发展演变的过程中，收容对象的种类在不断增加，收容范围由大中城市、铁路沿线、大型厂矿等人口密集地区、交通枢纽地区等治安重点地区，扩大到广大城镇乡村。一些法律法规、司法解释、部门规章、甚至地方性法规争相扩大劳动教养的适用范围和对象，甚至将一些负案待查的人也予以劳教，从而使劳动教养成为一个大口袋，几乎所有为刑法所禁止而不够刑事处罚的行为都可以适用劳动教养，甚至各行各业中所能涉及到违反行政法规的行为除了那些因为轻微而可以受到行政处罚的以外，也都可以适用劳动教养。 这些做法违背了处分法定原则，使得劳动教养处在一种被滥用的局面。
现今劳动教养的对象主要包括以下几类人：一是多次违反治安管理法，屡教不改的；二是已触犯刑事法律，罪行轻微，没有必要予以刑事处罚的；三是曾因吸毒或卖淫嫖娼被公安机关处理过，而又再犯者；四是一些“法轮功”痴迷分子。劳动教养作为一种适用行政程序的处罚措施，限制或剥夺公民人身自由的时间，最多可达四年之久，其严厉程度大于刑事处罚中的管制、拘役和短期自由刑，而且还没有缓刑和假释之类的规定。这一处罚措施与上列几类人员违法犯罪的严重性基本不相适应，违背了过罚相当原则。这一缺陷使得实践中甚至经常出现一些违法犯罪人员不惜找关系走后门请求被判刑也不愿意被适用理论上轻于刑罚的劳动教养的不正常现象。
2.2 劳动教养在程序上存在的问题
　　程序问题是劳动教养制度存在的最严重，最敏感的问题，是与法制化程度关联性最大的问题，也是西方国家和人士攻击最多的话题。 目前我国劳动教养的适用程序很不规范，使得劳动教养制度在程序上存在着严重的弊端。
2.2.1 劳动教养在审批程序中存在的问题
　　依照有关规定，劳动教养的审批工作由公安、司法和民政三个部门组成的劳动教养管理委员会负责，但事实上这只是一个虚设的机构。实践中，“劳动教养审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人”。 由此可以看出，劳动教养的审批不但没有进入司法程序，而且也没有严格按照有关规定，由劳动教养管理委员会审批，而是由公安部门独立完成的。这同我国现行的司法体制极不协调，且存在着很大的弊端。
(一) 行政机关决定劳动教养的适用和期限存在严重的不合理性，远远超出了法治国家行政权对公民权利的处置限度。
　　《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定：“人人都有被公正审判的权利”。刑罚中的拘役、管制、3年以下有期徒刑及各种附加刑都必须进入司法程序，必须经过人民法院判决。而劳动教养作为限制人身自由长达1至4年的处罚措施，其严厉程度与这些措施相比有过之而无不及，但劳动教养案件在实际工作中却只由公安机关承办和审批，而且公安机关在审批劳动教养申请时没有任何形式的听审和听证程序，而是采取秘密的、书面的、间接的审批方式，不允许被劳动教养者提意见和做出辩解，也不给他们委托律师进行辩护的机会，使得劳动教养的审批成为一种非公开的内部审查程序，这种程序甚至远不如《行政处罚法》规定的一般程序规范严谨。而且，在劳动教养案件的审批过程中，公安机关有着多重身份：调查者、申请者、决定者。尽管调查、申请和做出决定的公安机关不是同一机关，但却有着上下级关系，那么在做出劳动教养决定时就不可能在申请者和被审批人员之间保持中立，程序正义也就不可能存在。作为法律程序的设计必须遵循两项“自然主义”，即“任何人不得为自己案件的法官”，“裁判者必须听取双方的意见”，劳动教养在适用时都同时违背了这两项要求，显然是严重违背法治化要求的。
(二) 在劳动教养审批过程中，公安机关的自由裁量权太大，容易导致警察权力的滥用和滋生腐败。
　　劳动教养法律法规在适用对象行为界限上的一些规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，不能与治安处罚和刑事处罚的运用对象区别开来，这样就导致警察在执法过程中有着太大的自由裁量权。同一违法行为，警察在处罚时既可以依据《治安管理处罚法》的规定予以拘留、罚款等行政处罚，又可以依据有关劳动教养的规定对违法行为人处以1到3年的劳动教养，而且对同样应该予以劳动教养的，决定1年还是3年，有关劳动教养的法律法规中并无量的规定。这几种处罚之间的差别之大在当今世界法治国家的司法实践中是绝无仅有的。这种警察权力滥用的可能在劳动教养执行环节的延减教期及办理所外执行和所外就医等方面同样也不同程度地存在着。甚至在实践中，劳动教养部门还曾收容一些负案待查或因坚持上访申诉而被打击迫害的人员。劳动教养制度的这些缺陷使它成为了行政权力滥用的工具，也成了滋生腐败的温床。
2.2.2 在保障劳动教养人员权利救济上存在的问题
　　在劳动教养法律法规中，除了只规定了劳动教养的对象和审批权外，缺少相应的行政执法程序，对被劳动教养人员获得救济权利的保障规定几乎没有。如没有向被劳动教养人员送达《劳动教养决定书》的规定，没有向被劳动教养人员告知复议权和起诉权的规定，没有关于听证程序的规定等等。尽管2002年公安部颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》第25条规定了“地级以上公安机关可以以同级劳动教养管理委员会的名义组织聆询”，但这并非是必经程序，而且到目前为止，聆询制度作为相关法规明确规定的唯一救济途径，各地公安机关在劳动教养决定做出以前，不是根本没有实行聆询，就是流于形式。司法实践中，根据《行政复议法》的有关规定和劳动教养实际，被劳动教养人员在不服劳动教养决定时，可以向做出决定的劳动教养管理委员会所属的人民政府或上一级劳动教养管理委员会申请复议，并可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。但由于没有严格的法律保障，许多被劳动教养人员申请复议或提起诉讼的权利被变相剥夺，而且，由于对劳动教养行政复议和行政诉讼没有明确的规定，以及劳动教养法律地位存在的争议，在复议或诉讼过程中存在着种种困难和阻力，甚至，公安部1998年11月在《关于劳动教养范围有关问题的通知》中竟然规定：“人民法院在受理劳动教养行政诉讼案件时要充分考虑农村的实际情况，慎重对待，不要轻易做出劳动教养审批部门败诉的决定。”这些现象的存在，使得本来有诸多争议的劳动教养案件在司法实践中却少有申请行政复议或提起行政诉讼的，即便是有，复议变更或胜诉的也更是少之又少了。
　　检察监督的无力，也是被劳动教养人员的救济权利不得到保障的重要原因之一。根据《劳教检察工作办法》的规定，检察机关的监督权只体现在劳动教养的执行上，且除了对劳教监督的具体业务范围作了规定外，对于监督程序、监督权的行使方法都没有明确详尽的规定，对最关键的同时也是存在问题最严重的一个环节——劳动教养的审批活动，其监督权仅限于提出纠正意见，难以发挥监督职能，保障公民的合法权益。而且，在监督过程中，缺少具体的监督程序和相应的后续手段，致使案件复查纠正工作的质量无法得到保障。
2.2.3 许多程序上的制度和措施均无明确规定
　　在办理案件适用程序上普遍实行的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、送达制度、告知制度、办案责任制、错案追究制，以及先行羁押措施等在有关劳动教养的法律法规中均无明确规定，这也是劳动教养制度在程序方面存在的重要缺陷之一。
2.3 劳动教养在执行中存在的问题
2.3.1 现行劳动教养制度的执行模式
　　根据有关法律法规的规定，我国现行劳动教养的执行模式包括以下几个方面的内容：
(一) 收容制度
　　对被劳动教养的人，应当在规定的时间、地点予以收容；劳动教养执行机关要对送交收容执行的劳动教养人员进行法定的收容条件审查、健康检查和安全检查；对因有特殊情况、符合所外执行条件的劳动教养人员办理所外执行；对劳动教养期满或符合提前解除条件的劳动教养人员依法办理解除劳动教养手续等。
(二) 分类处遇制度
　　分类处遇是指依据一定的原则、标准和程序，将具有不同类型特征的劳动教养人员编入不同的管理单位，实施有针对性的管理、矫治和教育的制度。《劳动教养试行办法》第18条规定：“对劳动教养人员，应当按照性别、年龄、案情性质等不同情况，分别编队，分别管教”。
(三) 安全警戒制度
　　劳动教养场所设置警戒职能部门，建立护卫队，负责场所警戒护卫工作；劳动教养管理所建立健全安全管理制度，采取安全措施，防止劳动教养人员逃跑、自杀、闹事、骚乱、暴动等重大恶性事故及其他违法犯罪活动，防止外部人员袭扰、破坏。
(四) 通讯、会见和放假、准假制度
　　劳动教养执行机关保护劳动教养人员的通讯、会见自由，并实行放假、准假制度，《劳动教养试行办法》第八章第52条至第54条规定：“劳动教养人员的通讯，不检查。会见家属时，不旁听。家属当天不能返回的，应当安排食宿；有居住条件的，允许夫妇同居”，“劳动教养人员亲属送来的衣物和食品，一般不应限制”。根据有关规定，劳动教养人员放假、准假有4种形式：即休息、放假、事假和奖励假。
(五) 教育制度
　　教育方面，按照“教育、感化、挽救”的方针和“三像”指示 的要求，坚持办劳动教养工作特色的方向，贯彻理论联系实际，因人施教，疏通引导、着力改造、以理服人的原则，主要开展政治理论和法律常识教育、职业技术教育、文化教育等内容，并辅之以各种形式的辅助教育和社会帮教活动。
(六) 劳动生产制度
　　劳动教养场所为实现劳动教养的目的，依法组织劳动教养人员从事生产劳动，促使劳动教养人员树立正确的劳动观念，养成劳动习惯，从而强化遵纪守法意识，达到改造思想，矫正恶习的目的。
　　1989年8月，司法部在全国劳动教养管理系统开始全面部署创办劳动教养工作特色的工作，并出台了一系列相关政策。伴随着探索劳动教养特色的实践过程，构建有中国特色的三级劳动教养处遇模式已初露端倪。1992年8月10日，司法部制定的《劳动教养管理工作若干制度》中规定，“对劳动教养人员实行从严管理、普通管理和宽松管理三级管理制度”，可根据不同级别管理对象的条件和处遇，评定劳动教养人员不同的管理等级，并执行相应的管理措施；教育上以创办劳动教养学校为载体，推行课堂化、系统化、正规化的教育模式；同时积极发展劳动教养生产，强调通过生产劳动锻炼，使劳动教养人员转化思想，矫正恶习，养成劳动习惯，学会生产技能。在随后的近十年中，各地的创办劳动教养特色工作都取得了一定的成绩，但劳动教养的执行模式仍然没能完全摆脱刑罚执行模式的影响，而探索出一条具有劳动教养特色的道路来。近年来，随着对劳动教养存在问题的争议和劳动教养立法的呼声越来越高，司法部加大了创办劳动教养特色工作的力度，提出了实行“封闭式、半开放式、开放式”三种管理模式的构想和要求，并在教育上推行学分制和心理矫治工作，开始注重对教育质量的评估评价，劳动教养工作特色逐渐显现出来。但由于场所安全稳定的巨大压力，各地劳动教养机关都是采取谨慎的态度稳步推进，且全国各地推行的广度和深度也不尽相同，劳动教养工作应有的特色仍没有充分展现出来。
2.3.2 劳动教养执行中存在的问题
　　在劳动教养制度创建初期，由于它具有教育改造，安置就业的性质，其执行模式还是有别于劳改模式（即监禁模式）的，但后来随着劳动教养性质和收容对象的变化，作为限制或剥夺公民自由时间最长、范围最广、影响最大的“行政处罚措施”，其执行模式逐渐混同于劳改执行模式，同时，由于劳动教养长期附属于劳动改造机关的领导，使劳动教养在实际执行过程中成了“二劳改”。在实践中，劳动教养管理体制、管理制度、管理方式一直沿袭监狱的封闭管理模式，除了没有电网和武警看押外，在教育、管理、劳动等方面和刑罚执行没有本质的区别。
　　在实际工作中，由于制度不健全、制度落实不严格、执法人员素质不高等原因，劳动教养执行中存在着较多的问题：吃拿卡要、打骂体罚、玩忽职守成为系统中的三大顽症而长期得不到解决；劳动教养人员逃跑、所内发案、非正常死亡和重大生产责任事故时有发生；所外执行和所外就医把关不严；分级分类管理制度落实不到位；延减教期随意性大；所内教育流于形式，教育内容和教育方法陈旧简单，针对性差；劳动教养人员解教释放后的安置帮教落实不到位，重新犯罪率居高不下，多进宫劳动教养人员比例逐年升高；劳动作为一项重要的教育手段在实践中被异化为惩罚劳动教养人员和创造经济效益的手段，并走向没有生产项目，劳动教养人员长期坐吃闲饭和片面追求经济效益，劳动教养人员长期超时超体力劳动，忽视管理教育两个极端，等等。
以上问题的存在，很大程度上影响了对劳动教养人员的教育挽救质量，影响了劳动教养工作目标的实现，也影响了劳动教养工作的社会形象，加剧了劳动教养的合法性合理性危机，使得劳动教养制度的改革显得更加必要和紧迫。

3. 劳动教养制度改革的探索

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