[ 赵培荣 ]——(2009-5-10) / 已阅61923次

引 言

　　劳动教养制度是一项具有中国特色的重要司法制度，它在巩固社会主义政权、维护社会治安、预防和减少犯罪等方面发挥了重要的作用。但由于其历史的局限性，这项制度从它建立之初便存在着巨大的缺陷，特别是随着我国社会政治、经济形势的发展变化，以及我国民主与法制建设的日趋完善，这项制度方方面面的不合理性日益凸现，无论是从政治、理论、法治建设，还是在适应国际人权斗争方面均要求必须对劳动教养制度进行重新构建。为此，理论界和实践部门都进行了深入的探讨和研究，特别是近年来，全国各劳动教养单位不断推进创办劳动教养工作特色和劳动教养制度的改革，为劳动教养制度的立法提供了实践基础。全国人大也几次将劳动教养立法列入立法计划，从而修改和完善劳动教养制度。但这项法律至今难产，究其原因，是劳动教养制度的改革涉及了我国整个行政和刑事制裁体系的变革，并对我国现行的诸多法律法规产生明显的影响。所以，我们应当把劳动教养立法放在完善我国法律体系的大背景下，充分吸收和借鉴劳动教养制度的合理成份，以及近年来劳动教养制度改革的成功经验，从全新的角度重新构建我国的法律制裁体系，这样，才能从根本上解决劳动教养制度的合理性合法性危机，为我国的劳动教养制度找到真正的出路。本文考察了我国劳动教养制度的历史发展、性质、存在的缺陷、重新构建的争议等方面的内容，并根据我国各劳动教养单位创办劳动教养工作特色及劳动教养管理制度改革的经验和成果，提出对我国法律制裁体系进行重新构建的一系列建议，希望能对立法工作起到一定的借鉴作用。

1. 我国劳动教养制度的建立、发展与历史作用
1.1 我国劳动教养制度的发展历程
　　我国的劳动教养制度创建于上个世纪50年代。1955年，我国在全国范围内的镇压反革命运动基本结束，新生的人民民主专政政权得到基本的稳固。但在当时历史条件下，全国的政治形势、社会形势仍然比较严峻。为此，1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，明确规定：对在肃反运动中清查出来的反革命分子和其他分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不宜继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则的规定。从此，劳动教养机构陆续在全国各地建立起来。1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，这一决定被理论界和司法界视为我国第一部劳动教养法规，也被视为我国劳动教养作为一项重要的法律制度正式建立的标志。 由于“左”的错误思潮的影响，劳动教养工作在全国范围内愈见扩大，收容范围和对象也突破了该决定的规定，全国范围大办劳教，审批权限和程序也没有得到很好地遵守。到文化大革命期间，劳动教养工作遭到破坏，基本上处于停办状态。尽管当时也做出了在大中城市恢复的努力，但由于当时的历史原因，劳动教养也基本上没有得到恢复。1978年党的十一届三中全会后，劳动教养工作进入了一个新的发展时期，国家制订和颁布了一系列关于劳动教养的行政法规和规范性文件，劳动教养工作全面恢复并得到较快的发展。1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》。1982年1月21日，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。此后，全国人大常委会又根据社会治安领域出现的一些新问题，在1986年通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》， 1990年通过的《关于禁毒的决定》、1991年通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等法律中对劳动教养的对象作了扩大。此外，一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作做了补充。特别是，1991年至1993年，司法部先后以部令的形式发布了7个有关劳动教养的行政规章，包括《劳动教养人员生活卫生管理办法》、《劳改劳教工作干警行为准则》、《劳动教养管理工作执法细则》、《劳动教养管理工作若干制度》、《劳动教养人员守则》和《劳动教养教育工作规定》等，对劳动教养工作的各个方面都做了详细具体的规定，使劳动教养工作全面走上了规范化的道路。1994年1月，司法部根据国务院的指示精神，在全国司法厅（局）长会议上提出了创建现代化文明劳教所的奋斗目标。在随后的十余年中，全国各地劳动教养场所的创建工作取得了很大成就，创办劳动教养工作特色方面也取得重大进展，封闭式、半开放式、开放式三种管理模式逐步推广，教育手段呈现多样化的发展趋势，教育水平不断提高，戒毒模式的探索多有成效，为劳动教养制度未来的改革发展提供了实践依据。近年来，劳动教养场所的劳教人员构成发生了明显的变化。戒毒劳动教养人员的比重已经超过了劳动教养人员总数的50%，个别省份已经超过了90%，并有继续增长的趋势。多次被劳动教养人员所占比例不断上升，异地作案和负案在教人员也在不断增加。 现在，全国共有劳动教养场所300多个，民警职工10万余人，共收容劳动教养人员26万多人。

1.2 我国劳动教养制度的历史作用

　　劳动教养，是我国社会主义革命和建设中的一大创举，是一项具有中国特色的社会主义法律制度。自1957年正式创建以来，迄今已走过50余年的风雨历程。这50余年来，全国各地劳动教养场所共收容改造了300多万名劳动教养人员，成功挽救了一批又一批的有违法和轻微犯罪行为的失足者，教育转化了大批的反党反社会主义的“法轮功”痴迷分子，使一大批的毒品受害者成功戒除了毒瘾，走上了新生。这些人，经过劳动教养场所的教育和转化，重返社会后大多数都能够遵纪守法，成为了自食其力的新人。劳动教养制度为维护国家政治和社会稳定、预防和减少犯罪发挥了重要作用。同时，通过组织和发展劳教生产，不仅为社会创造了物质财富，也从经济上减轻了国家执行劳动教养的财政负担，并为我国社会主义法律体系的发展和完善做出了独特的贡献。

2．劳动教养制度存在的问题
　　劳动教养制度是我国迄今为止存在问题最多，涉及范围最广、矛盾最为尖锐的一项法律制度，全国的理论和实践工作者对于劳动教养制度存在的问题多有论述，且角度也各不相同。本文下面从劳动教养制度在实体、程序以及执行中存在的问题进行简要论述。
2.1 劳动教养制度在实体上存在的问题
2.1.1 劳动教养制度的性质缺乏明确的界定
(一) 劳动教养制度性质的演变过程
　　我国的劳动教养制度并不像我国的刑罚、治安管理处罚，也不像国外的保安处分等制度，性质很明确，在其发展过程中也没有什么变化。我国劳动教养制度的性质从创办、发展到现阶段发生了很大的变化。在理论界对劳动教养制度的性质一直都有不同的观点，与该制度在不同阶段的演变过程有着直接的联系。
（1）劳动教养在创建时不是处罚，而是具有安置就业的性质。创建劳动教养的一个重要原因，是为了减少社会失业人员，且收容对象基本上已收到过处罚，被劳动教养人员享受合理的工资待遇，可以按照工资制度评定工资，劳动教养没有规定期限。1956年1月，《中共中央关于各省、市、区立即筹办劳动教养机构的指示》中明确规定：在劳动教养期间，不但准许他们依照规定有一定行动自由，还应当根据他们的劳动发给合理的工资。为了照顾开始劳动教养时可能发生的实际困难，在头一、二年内，可按照他们原工资的百分之七十左右发给，以后可以按照工资制度评定工资。
（2）劳动教养在创立初期，明确为强制性教育改造措施，仍兼有安置就业性质。1957年8月经全国人大常委会批准颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》明确规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”
（3）劳动教养在恢复发展时期逐渐演变为行政处罚。1982年1月国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》规定：“劳动教养，是对被教人员实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”这时没有再提安置就业的性质，同时明确为行政措施，虽然没有明确是行政处罚，但已按行政处罚对待，如在收容的6种人中有5种人是有违法犯罪行为而不够刑事处分的，有一种人是属于单位内部拒绝劳动，破坏纪律，扰乱秩序，不听劝告和制止的，而关于劳动教养1-3年期限及延长劳动教养期限的规定更使劳动教养具有了处罚的性质。

　　1986年9月由全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第30条和第32条规定：对卖淫嫖娼、介绍或者容留卖淫嫖娼、赌博或为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽制品等违反治安管理的行为可以依照规定实行劳动教养，可见劳动教养又被作为治安管理处罚的措施而被使用。
　　1991年11月1日国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》白皮书“关于劳动教养及被劳动教养者的权利”中明确指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”《中国的人权状况》白皮书，虽然不属于法律、法规，但是代表我国政府向世界公布的、具有权威性的文件，表明了我国政府对劳动教养性质的定位。
　　1995年2月《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》明确指出：劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关，要贯彻“教育、感化、挽救”的方针，对劳动教养人员重在教育，立足挽救，把劳动教养场所办成教育挽救他们的特殊学校。实际上明确了劳动教养是属于治安行政处罚的性质。
（4）近年来关于劳动教养性质的官方表述为“强制性教育挽救措施”。如2002年5月24日《法制日报》以及司法部劳教局的官方网站上《中国劳动教养制度简介》中对劳动教养制度的描述为：“依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，而是为维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。”司法部劳教局主办的《中国劳动教养》2005年第5-6期以司法部劳教局党总支名义发表的《发挥劳教工作职能作用，为构建社会主义和谐社会服务》一文中指出：“劳动教养是一种教育矫治措施而不是惩罚措施，在这一点上不同于刑罚”，“劳动教养制度是具有中国特色的法律制度，是处于刑罚和行政处罚之间的对违法和轻微犯罪人员采取的强制性教育挽救措施。”虽然表述略有不同，但均强调了它的行政性、强制性和教育性。
　　以上提到的法律法规、法规性文件及有关文章对劳动教养制度性质的表述，一方面反映了我国劳动教养制度性质的演变过程，另一方面，由于其不同的表述和特殊的适用程序、执行模式使人们对劳动教养的性质莫衷一是，无法断定谁是谁非，也引起了国际国内社会各界的争论和批评。

(二) 学术界关于劳动教养性质的不同观点和提法

　　在我国目前的法学理论界和司法实务界，就劳动教养的性质问题，主要存在以下几种不同的观点和提法：①劳动教养只是一种强制性教育改造的行政措施，不是一种处罚。其理由是：现行法律、法规没有明文规定劳动教养是处罚，却明文定位是“一种强制性教育改造的行政措施”；②劳动教养的本质是一种行政处罚，或者叫最高行政处罚、治安行政处罚、治安管理处罚。因为从劳动教养的执法过程看，劳动教养已经是一种限制人身自由的法律制裁措施，而不仅仅是一种强制措施，且现行有关法律法规也已经将劳动教养作为行政处罚来适用；③劳动教养属于一种刑事处罚，或者叫轻刑罚。这种观点从劳动教养收容对象的确定，劳动教养处罚的严厉性，现行一些法规的规定，劳动教养在打击刑事犯罪活动中所起的作用，其与劳改制度的诸多相似之处等方面对该观点加以说明和阐释；④劳动教养应定性为保安处分。其理由是，劳动教养预防犯罪，防卫社会的目的、收容对象、执行方式类似于国外的保安处分制度；⑤“劳动教养既不是行政处罚也不是刑事处罚，而是一种独立于两种处罚之间的教养处遇”， 或者“是处于刑罚和行政处罚之间的对违法和轻微犯罪人员采取的强制性教育挽救措施”。
　　可以看出，尽管劳动教养制度在我国施行已达半个世纪之久，但对其性质的定位仍然处于一种模糊与混淆的状态，而这样一种现状也必然导致这项制度在我国法律体系中难以找到自己的合理位置，而且，这种混淆在其制度运作上也必然产生出混乱后果。

(三) 现行劳动教养制度的性质辨析

　　性质是事物区别于其他事物的本质属性，是事物所具有的特质。劳动教养制度作为一种限制人身自由的措施，其性质定位不是由哪一部法律法规甚至哪一份文件的表述所决定的，也不会取决于哪位专家学者的观点和看法。笔者认为，劳动教养制度的性质，应当是由被劳动教养的人在劳动教养过程中所受到的各种处遇的属性所决定。 从劳动教养的价值取向上看，劳动教养是对那些人身危险性较强的人实行的一种强制性教育挽救措施，强调其教育性和预防性，从这一点上看类似于西方的保安处分；而从劳动教养决定程序来看，因为劳动教养是由治安行政机关负责办案，由劳动教养管理委员会（实质上还是公安机关）审批，不服劳动教养决定则可以向政府法制部门申请行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼，所以劳动教养具有行政处罚的部分特征；但是从被劳动教养人员实际承担的法律后果看，长达１到４年的期限和类似于监禁的执行模式，显然，劳动教养具有十分明显的刑罚的特征。
　　作为一种限制人身自由的措施，确定劳动教养的性质应当不能回避以下两个问题：一是劳动教养是一种强制措施还是处罚。强制措施与处罚的区别归根到底，在于强制措施是对危险性的预防，是前瞻性的，而处罚是对危害行为的惩罚，是回顾性的，采取强制措施之后还可能因其行为的危害性而被处罚。显然，劳动教养是对违法者应负法律责任的制裁措施，尽管也有着通过教育改造防止被劳动教养人员再次违法的目的和功能，但从其适用条件和严厉程度来看无疑应当属于一种处罚。另一个问题，是具有行政性还是刑事性。如上所述，劳动教养在决定程序上采取的是行政程序，但从其严厉程度和执行模式看，说其具有刑事性应当不算为过，尽管近年来随着劳动教养办特色工作的逐步深入，这种刑事性的特征正在逐渐淡化。也有学者认为劳动教养是介于行政和刑事之间的一种制度， 但从我国法律体系的完整性来看，在行政法律体系和刑事法律体系之间并未留有劳动教养制度存在的空间。
　　综上所述，任何对劳动教养制度的定性必须回答以上两个问题，任何回避这两个问题的做法只能导致认识上的误解和实践中的混乱。所以，笔者认为，现行劳动教养制度应当是一种适用行政程序的，具有刑罚特征的处罚制度。这是一种客观存在，但这种存在并不能代表它就是合理合法的，相反，正是由于这种客观存在，才引起了理论界和实践工作部门对劳动教养制度的争议和重新构建劳动教养制度的研究。
2.1.2 劳动教养的对象被不断扩大，且与刑罚、行政处罚的对象重复
　　《国务院关于劳动教养问题的决定》规定了4类劳动教养对象，《劳动教养试行办法》规定了6类劳动教养对象，可以归纳为如下6种情形：①罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；②结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；③有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为，屡教不改，不够刑事处分的；④聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；⑤有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；⑥教唆他人违法犯罪不够刑事处分的。
相关的法律法规关于劳动教养对象的规定主要有：
《治安管理处罚条例》
第三十条：严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养。
第三十二条：严厉禁止下列行为：①赌博或者为赌博提供条件的；②制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的。有上述行为之一的，处15日以下拘留，可以单处或者并处3000元以下罚款或者依照规定实行劳动教养。
《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》
第八条：吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除；进行治疗、教育、强制戒除后又吸食、注射毒品的可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。
《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》
第四条：因卖淫嫖娼被公安机关处理后又卖淫嫖娼的实行劳动教养，并由公安机关处5000元以下罚款。
2002年公安部颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》又规定：对年满十六周岁，具有下列情形之一的，应当依法决定劳动教养：①危害国家安全情节显著轻微，尚不够刑事处罚的；②结伙杀人、抢劫、强奸、放火、绑架、爆炸或者拐卖妇女、儿童的犯罪团伙中，不够刑事处罚的；③有强制猥亵、侮辱妇女，猥亵儿童，聚众淫乱，引诱未成年人聚众淫乱，非法拘禁，盗窃，诈骗，伪造、倒卖发票，倒卖车票、船票；伪造有价票证，倒卖伪造的有价票证，抢夺，聚众哄抢，敲诈勒索，招摇撞骗，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章，以及窝藏、转移、收购、销售赃物的违法犯罪行为，被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为之一，或者被公安机关依法予以罚款、行政拘留、收容教养、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为之一，尚不够刑事处罚的；④制造恐怖气氛、造成公众心理恐慌，危害公共安全，组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏国家法律实施，聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事，强买强卖、欺行霸市，或者称霸一方、为非作恶、欺压群众、恶习较深、扰乱社会治安秩序，尚不够刑事处罚的；⑤无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序或者生活秩序，且拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的；⑥教唆他人违法犯罪，尚不够刑事处罚的；⑦介绍、容留他人卖淫、嫖娼，引诱他人卖淫，赌博或者为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品，情节较重，尚不够刑事处罚的；⑧因卖淫、嫖娼被公安机关依法予以警告、罚款或者行政拘留后又卖淫、嫖娼的；⑨吸食、注射毒品成瘾，经过强制戒除后又吸食、注射毒品的；⑩有法律规定的其他应当劳动教养情形的。
　　对实施危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序的犯罪行为的人，因犯罪情节轻微人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚，符合劳动教养条件的，可以依法决定劳动教养。

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