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  • 如何进行政府信息公开审查?

    [ 陈昌银 ]——(2009-4-29) / 已阅8906次


                  如何进行政府信息公开审查?


             射阳县人民政府办公室 陈昌银 高 亚 李学高


      政府信息,无论是制作的,还是获取的,只要适用《政府信息公开条例》的规定,就必须进行审查。《条例》为我们设置了一条鸿沟,即公开与不公开,这是一对矛盾。实话说,对我们具体从事政府信息公开工作的人员来说具有一定的难度,搞不好就面临“双惩”的危险。应公开而未公开的,根据《条例》的规定要受惩;应不公开而公开造成泄密或者引进其他后果的更要受惩,可以说进退两难。那么,如何进行政府信息公开审查呢?现在,我们结合自己的工作实践,从操作层面讲几点看法供大家参考。
      一、政府信息公开的审查程序
      在实践操作中,我县政府信息公开审查实行三级审查制,分为审查、审核、审批三个步骤:
      第一步,由制作、获取政府信息的政府部门或者部门内设处室进行审查
      “行政机关”是一个广泛的概念,其工作因层级而异必然落实到具体的部门或者处室。如,县级人民政府由民政、司法、物价等部门组成,民政部门又内设优抚安置、救灾救济等处室。这些部门或者处室在履行职责过程中制作、获取的政府信息同其工作内容密切相关,业务上具有明显优势。由这些部门或者处室首先进行审查也符合“谁制作,谁审查;谁获取,谁审查”的总体要求。
      第二步,由政府信息公开工作机构进行审核
      目前,政府信息公开的主管部门尚不统一,设在政府办、监察、法制和信息办的均有。根据《条例》第四条和江苏省政府的有关文件规定,我县明确县政府办是全县政府信息公开工作主管部门,县公开办(设在县政府办)是县政府信息公开工作机构,各部门办公室是本部门的政府信息公开工作机构。县公开办和各部门办公室作为县政府和各部门政府信息公开的对外窗口,履行政府信息公开工作的有关职责。各部门内设机构、派出机构等,除经法律、法规和规章规定或者授权具有行政主体资格的以外,不属于政府信息公开的主体,不得以自己的名义对外开展政府信息公开有关工作。
      要特别说明的是,《条例》第四条第(四)项只规定了政府信息公开工作机构对拟公开的政府信息进行保密审查,我们认为是不妥的。政府信息公开审查不仅仅是保密审查,还包括其他许多方面,这将在下面关于审查内容方面进行讨论。
      第三步,由政府信息公开主体分管领导进行审批
      政府信息公开主体分管领导根据上述审查、审核意见,审批确定该政府信息是否公开以及公开的方式。
      三级审查制度是我县目前推行运用的制度,正在实践中进行磨合,待条件比较成熟后将以正式文件印发实施。
      二、政府信息公开的审查内容
      关于审查内容方面,我们认为《条例》的规定在逻辑结构上存在一些问题,下面一一予以讨论。
      我们认为,政府信息公开的审查内容应当包括下列六个方面,即:是否属于内部政府信息审查,是否属于保密范围审查,是否属于国家规定需要批准审查,是否涉及其他行政机关需要发布协调审查,是否涉及第三方合法权益审查和是否与申请人生产、生活、科研等特殊需要有关审查。
      1.是否属于内部政府信息审查。《条例》对“内部政府信息”没有作出明确的规定。曹康泰主编的《政府信息公开条例读本》在释解第二条时是这样说的:“在认定政府信息时除了考虑掌握信息的主体是否属于行政机关和法律、法规授权的组织外,还要分析这些信息是否与其履行行政管理职责密切相关。纯属行政机关内部管理的人事、财务等相关信息不属于本条例规定的政府信息。法律、法规授权组织在法律法规授权外从事其他活动过程中所制作、掌握的信息也不是本条例规定的政府信息”。《广州市政府信息公开规定》第十二条规定:“公开义务人的下列内部政府信息,应当实行内部公开:(一)领导成员廉洁自律情况;(二)内部财务收支情况;(三)内部审计结果;(四)公务员人事管理情况;(五)其他应当公开的内部政府信息”。《汕头市政务信息公开规定》(已废止)第十二条以前也有过类似的规定,但多了一项“干部职工收入、分配、福利待遇情况”。另外,上海、河北、辽宁和江苏等省、市制定的政府信息公开规定还将“正在调查、讨论、处理过程中的政府信息”纳入不予公开的范围。上述各类政府信息,如果以政务公开的要求来衡量,有些是要公开的。政府信息公开与政务公开既相联系又有区别,可以说,政府信息公开是政务公开的一个种概念。
      对是否属于内部政府信息进行审查时,要紧扣《条例》第二条的规定,牢记政府信息概念的特征,正确区分内、外部政府信息。内部政府信息是不须要公开的,外部政府信息要继续进行以下几个方面的审查。
      2.是否属于保密范围审查。保密审查的内容,我们将之总结为“431”,即四个秘密:国家秘密、商业秘密、个人隐私(秘密)和工作秘密;三个安全:国家安全、公共安全和经济安全;一个稳定:社会稳定。保密审查是各项审查工作的重中之重,有三个问题需要阐明一下:一是条文顺序。《条例》将保密审查放在第二章公开的范围第十四条,却在第一章总则第八条规定,行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。我们认为,保密审查的规定应当放在总则中,次序排列在第七条之前。二是依据缺乏。目前我们开展这项审查工作的最大困难就是手中缺乏相关资料。据有关资料记载,1988年《保守国家秘密法》出台以后,几乎每个部委都制定了关于自己的保密范围文件,共有80多部,如果加上省、市制定的相关文件,数量还不止于此。因为这些文件本身有些就是保密的,我们难以收集,但在进行保密审查时又得以这些文件为依据,所以,建议将这些文件汇编成册,印发给政府信息公开工作人员,涉及到的保密问题可以通过加强培训和保密教育,增强政府信息公开工作人员保密意识等途径予以解决。三是审查期限。根据《条例》规定,保密审查不是答复期限中止事由,征求第三方意见所需时间才不计算在答复期限内。《保守国家秘密法实施办法》第十一条规定:“……接到申请的机关或者保密工作部门,应当在三十日内作出批复”,加上转送、文来文往所需时间,批复时间有可能实际超过三十日,而政府信息依申请公开连延长的期限计算在内不过30个工作日。也许有人认为,这可以通过两者之间存在的节假日差异进行调济,我们在实践中可以这样操作,但在理论上不能这样研究。目前,《保守国家秘密法》正在修改,建议作出相应的调整。
      3.是否涉及第三方合法权益审查。征求第三方意见制度,《条例》在第二十三条是为依申请公开而设立的。据此,我们是不是可以这样理解?属于主动公开范围的政府信息不涉及到第三方的合法权益,所以不需要本项审查。我们认为,这样的规定在逻辑上是不周延的,也体现不出《条例》的前瞻性。对于主动公开的政府信息,也要进行是否涉及第三方合法权益审查。另外,存在一个疑问?书面征求第三方意见时,第三方的答复期限《条例》没有规定,在实际操作中是与《条例》衔接规定为15个工作日,还是与行政复议衔接规定为60日,或者与行政诉讼衔接规定为3个月。总之,不能因此而无限期延长。我们的倾向性意见是,一般为15个工作日,此后催请一次并延长15个工作日,如果第三方仍然未作答复,视为不同意公开。
      4.是否涉及其他行政机关需要发布协调审查。这项审查存在的疑问是协调的期限如何确定?协调未果的信息是否可以不公开?我县的要求是平行各单位相互协调答复的期限为7个工作日,对协调未果的或者涉及面广、社会影响大的政府信息,必要时可以报送县政府办牵头协调确定。
      5.是否属于国家规定需要批准审查。这项审查存在的疑问是批准期限与依申请公开的期限如何衔接?我们的理解是,按规定须经批准才能发布的政府信息,在未获批准之前属内部的,可以此理由答复申请人不予公开。这一点与发布协调审查是不同的。发布协调审查中,主动公开与依申请公开的政府信息均有,而本项审查中,未经批准的政府信息行政机关是不会主动公开的,只存在依申请公开答复问题。
      6.是否与申请人生产、生活、科研等特殊需要有关审查。这项审查是依申请公开工作独有的,不同于前五个方面是主动公开和依申请公开共同进行的。其来源于《条例》第十三条和国务院办公厅关于做好施行《条例》若干问题的意见第十四条的规定。对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息可以不予提供。
      另外,还有一个问题需要说明,《条例》第二十二条规定,在依申请公开中实行区分公开制度。对此,我们是这样理解的:一是该制度与征求第三方意见制度有类似之处,同样适用于主动公开工作;二是通过以上六个方面的审查,已经可以确认哪些内容应当公开,哪些内容不予公开,不需要将区分公开单独作为一项审查工作开展;三是如果要增加一项审查内容,我们的看法是将是否属于主动公开审查列入其中,以鉴别主动公开和依申请公开。这项审查也可以通过上述前五项审查内容予以解决,所以我们未将之单列。

      
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