[ 冯兴吾 ]——(2009-2-1) / 已阅17734次

1. 明确“村民”的新概念
　　(1)不以户籍的性质，而是以权利义务相统一、以尊重个人的民主权利为第一准则来确定村民这个概念。即村民应包括居住在农村、户口在当地的农业户籍人员和城镇户籍人员，也包括户籍不在当地，但在一定期限内履行了村民义务的其他长住人员。这样才能保证每个长期居住在某地、并为当地做出了贡献的公民能为选择管理自己社会事务人而行使权利。
　　(2)要考虑到经济社会发展、人员交流的增多而引起的人户分离、社会阶层、社会职业分化所带来的影响。取消《村委会组织法》第十二条“不分”“居住期限”的规定，代之以一定的期限，如果连续居住超过一定期限，且与当地经济与社会发展联系密切的人就应该赋予其选民权利，离开一段时间，不尽村民义务的就不予登记，以解决人户分离问题。取消户籍岐视，剥夺附加在户口上的一切福利和岐视，户籍仅具有户口登记、迁移记录和人口统计的功能，不附加其他条件，不论户籍何地，人人都享有平等的就业、入学和社会保险权利，并受宪法保护。⑨（赵俊超 孙慧峰 朱喜：《农民问题新探》，中国发展出版社，2005年11月第1版，第96页）　　
2、落实村民的“罢免权”以强化权力的归属性
　 (1)明确行使罢免权、启动罢免程序所需的最基本的要件。主要包括触犯法律尚未构成犯罪或虽然构成犯罪但免予刑事处罚的；滥用职权的；违反计划生育政策的；因严重失职，给集体、群众造成较大经济损失的；生活腐化堕落，造成较大影响的；搞家族、宗派活动的；工作能力差，多数群众不满意的；品行恶劣，如打架、酣酒、挑拨是非、不尊老爱幼的；连续三个月以上无故不参加村委会工作的。
(2)赋予乡政府启动罢免程序的权利和组织义务、并作出明确的界定。防止乡政府权力的滥用或干涉村委会工作事件的发生。把群众监督与乡政府对其管辖范围内的事务的监督有效结合起来。在处理影响公众利益、全局利益等重大问题上，应该赋予乡政府一定的权限，使其责权相称。
(3)要严格审核程序。民政部门和乡镇政府在接到罢免要求后，首先要让其将罢免的原因形成书面材料，并让联名罢免人进行签名盖章；然后深入调查，对签名人进行逐个了解，对罢免要求提出的问题进行核实；最后如果情况属实，召开选民大会，进行表决。
3.完善村民议事制度
村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村委会组织法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和民主决定；村民议事的前提是村务公开。推行村务开公，实行民主监督，“这是村民当家作主的真实体现”，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。⑩（彭向则：《我国村民自治存在的问题与对策探讨》，《吉林大学社会科学学报》，2001年第1期，第87页）据资料显示，全国已创造了许多好的经验，包括村民代表议事制度、“民主目”制度和村民例会制度等。如安徽省郎溪县涛城镇凤河村建立的村民议会制度，收到很好的效果。
(四)实施法律救济，增强村民监督的实效性
1.完善村委会选举的诉讼救济
由于选举诉讼具有许多与其他诉讼不同的特点，它在案件的受理范围、诉讼管辖、起诉人主体资格、起诉条件、案件受理条件、审理程序、判决与执行等方面都更为复杂，所以要想在我国尽快建立起完善的村委会选举诉讼救济制度将是一件十分艰巨、复杂的工作。因此，一方面争取尽快制定统一的《村民委员会选举法》，并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度；另一方面将现有的刑法和三大诉讼法加以修改，使其扩大适用于村委会选举，尤其是将相关行为纳入现行刑法“破坏选举罪”。在刑事诉讼救济中，应将刑法第二百五十六条规定扩大适用于村委会选举。在行政诉讼救济中，应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的可诉范围。
　　2.完善村委会选举的行政复议救济
建立和健全村委会选举中的行政复议救济制度，首先要明确行政复议的范围。村委会选举中行政机关以作为和不作为方式实施的侵害村民选举权利的所有具体行政行为均得提起行政复议，如行政机关指选、派选、直接罢免村委会成员、不依法发放当选证书、不及时处理与选举有关的争议和纠纷、对村民进行行政处罚违法等等。
　　3.完善村委会选举的人大监督救济。
人大监督救济是指各级人民代表大会及其常委会依法对行政机关在村委会选举中的行政行为进行的有权监督。人大行使村委会选举监督权的法律依据除宪法规定外，《村委会组织法》第二十八条的规定：“地方各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会在本行政区域内保证本法的实施，保证村民依法行使自治权利。”各省级选举法规也基本上都有关于对各级人大在村委会选举中行使监督权的规定。如《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉》第二十二条也作出了相应的规定。如听取和审议政府关于指导村委会选举的工作报告，提出建议、批评和意见，必要时作出相应的决议、决定；撤销同级政府关于村委会选举的不适当的决定和命令；受理群众的上访、申诉和意见，责成有关部门认真办理，限期报告办理结果；在人大会议上依法提出质询案；组织对村委会选举问题的调查委员会并根据调查报告作出处理；组织代表进行执法检查或视察。
(五)制定《中华人民共和国村民自治法》，全面规范村民自治制度。
村民自治是农村居民根据法律独立自主地管理本村事务的基层群众自治制度，是中国特色政治制度的重要形式，也是新形势下农村基层治理的一种有效形式。村民自治既是对社会主义自治理论的发展，又是对社会主义自治制度的创新，也是对中国法治传统的突破和超越。○11（余珊珊 卢福营：《村民自治：中国特色的农村基层群众自治制度》，《浙江师范大学学报（社会科学报）》，2008年第1期，第56页）《村民自治法》制定的法源是宪法，是一部具体实施宪法关于村民自治规定的基本法，使村民自治成为我国一项基本的社会制度。因此，作为国家的基本社会制度应由一部基本法去规范。从国内外的立法模式和逻辑本身而言，使组织法成为自治法中的一章，便于理解和操作，更为立法者接受。如南京国民政府时期的《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等均对组织法的相关内容加以规定，使之成为这些自治法的一部分。 因此，我们建议制定《中华人民共和国村民自治法》（以下简称《村民自治法》），构建起基层民主自治的基本框架。从位阶上来说它是一部基本法，不仅应当成为组织法，还应当是行为法。组织法应当成为其中的一章或单独成为《村民自治法》的特别法。
《村民自治法》的主体框架应当包括：第一章：总则；第二章：村民自治的设立；第三章：村民的权利义务与村民自治章程；第四章：村民代表大会与村民委员会；第五章：村民自治事务；第六章：监督委员会；第七章：乡、镇人民政府的义务；第八章：附则。




（安徽省郎溪县人民检察院 0563—7015701 、notary1964@126.com
安徽省宣城市委党校 0563—2516421、liuwenhui2004060@sina.com）

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