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    [ 魏勇 ]——(2008-9-20) / 已阅50236次

    试论行政法的基本原则

    魏 勇

    在行政执法中,不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用,而较为忽视行政法基本原则的正确理解和适用,其结果是“只见树木,不见森林”,导致了行政执法上的不适当和偏差,影响了行政管理目的的真正实现。因此,研讨行政法的基本原则,并以此指导行政执法实践具有现实意义。

    一、法律原则的概念及其意义
    “原则”一词来自拉丁语(principium),其语义是“开始、起源、基础”。在法学中,法律原则是指“可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”[1]法律原则、法律规则和法律概念是法的三大基本要素。
    研究法律原则具有重要的现实意义。第一,适用范围广。法律规范由于内容具体明确,它们只适用于某一类型的行为,而法律原则的每一个原则都是在广泛的、现实的或设定的社会生活和社会关系中抽象出来的某一类行为、某一法律部门甚至全部法律体系均通用的价值标准,其适用范围比法律规范广泛得多。第二,宏观上的指导性。即在较大的范围和较长的过程中对人们的行为有方向性的指导作用。第三,稳定性强。我们知道,现实社会是千姿百态的,千变万化的,任何法律不能也不可能穷尽所有的社会生活和社会关系,否则会导致法律的朝令夕改。在当代中国,已经形成了海量的法律法规,据统计,中国的法律法规已达到6亿多字,显然这是任何人都不可能全部掌握的。但是,相对法律规范而言,法律原则具有较强的稳定性,这种稳定性有助于维护社会生活和社会关系的相对稳定,这种稳定性在一定时期内不会因时间的推移而发生大的变化,因而,从这个意义上讲,法律原则是学习法律的方法论,在个案的处理上,我们可能找不到现成的法律规范,但却可以从法律原则中找到解决问题的钥匙,起到以不变应万变的作用。“即使在行政法比较健全的西方,行政法的基本原则依然是解决行政争议,弥补行政法律规范漏洞的重要方式”。[2]

    二、行政法基本原则的逻辑起点
    在论及行政法的基本原则前,我们不能回避基本原则的概念。所谓基本原则,是指“整个法律体系或某一法律部门所适用的,体现法的基本价值的原则,如宪法所规定的各项原则”。行政法的基本原则,是行政法最基本的法律准则。这就是行政法基本原则的“基本”属性。行政法的基本原则是用来指导行政法规范实施的准则,是一种比较宏观和抽象的指导性准则。
    行政法的基本原则不是某一行政法领域的具体原则,如行政处罚法中的处罚法定原则、处罚公正公开原则、过罚相当原则、一事不再罚原则、处罚与教育相结合原则等。它是一国行政法中第一层次的、最基本的原则,与某一行政法领域的具体原则相比,行政法的基本原则属于上位原则,某一行政法领域如行政处罚的原则属于下位原则,在行政处罚上,我们除了要遵循行政处罚的原则外,还应当遵循处在上位的行政法基本原则。
    行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则,是贯穿于行政法具体规范之中,同时又高于行政法具体规范体现行政法基本价值观念的准则。那么,行政法的的基本原则应包括哪些呢?有学者认为,行政法的基本原则应当包括行政合法性原则和行政合理性原则;有学者认为,行政法的基本原则可以概括为三个方面:行政合法性原则、行政合理性原则、监督行政原则;有学者认为,行政法的基本原则应为合法性原则、民主性原则、及时救济原则和统一原则;有学者认为,行政法的基本原则应当包括行政法治原则、适度性原则、互动性原则、程序性原则、责任行政原则。可见,我国行政法学界对行政法的基本原则尚存在诸多不同观点,在内涵上既有交叉重叠又有所区别。笔者认为,这种不同是正常的,因为,学者们对行政法的基本原则作的是一种理论上的选择,会因思维路径的不同而不同。当然,在不同观点中也会存在一个相对最佳的问题,由此,就必然涉及到行政法基本原则的逻辑起点问题,即从什么角度和视角去发掘行政法的基本原则问题。
    行政法作为一国宪法之下的部门法进入人们的视野,仅仅是近代以来的一个法律现象。从早期西方的行政法治发展历程来看,最初行政机关只是被动、消极地遵从议会制定的法律,充当的是“守夜人”的角色,但随着科学的进步,社会关系日益复杂,各种矛盾逐步加深,经济、环境、社会问题不断出现,市场出现失灵,需要政府制定各种管理措施、实施积极的管制政策来加强对社会生活的干预程度,消极行政开始转向积极行政。于是,行政机关的行政权获得了空前的扩张,与公民权利零距离的接触面越来越大,将公民从摇篮到坟墓的全过程基本上纳入行政权的控制之下。进入20世纪60年代后,政府干预经济的负面后果出现,过度规制又影响了经济自由,束缚了社会发展,而且政府管得过多导致政府什么都在管什么都没管理好的尴尬局面。70年代后政府开始重新定位,变无限行政为有限行政,开始分权于社会,还权于老百姓,可以毫不夸张地说,现代行政法治的历史正是一部政府不断放松规制,还权于民的历史。因此,有限且必须是有效的行政权是现代行政法所关注的最基本的问题,它成为构建现代行政法基本原则的逻辑起点。
    基于以上认识,现代行政法的基本原则应当体现以下要求:第一,权力制约;第二,权利保障;第三,富有效率;第四,繁简适当。行政法被称为“动态的宪法”,因此,权力制约和权利保障是行政法治的必有内涵,是有限行政的不同方面,权力制约针对的是政府公权力,权利保障针对的是行政管理相对人的私权利。富有效率是有效行政的同义表述。繁简适当是针对行政法的基本原则的数量和用语而言,只有繁简适当才能言简意赅地表示基本原则的内涵。从上述四个要求出发,笔者认为,将“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”定位为行政法的基本原则较为妥当。其中,合法行政原则、权责统一原则属于权力制约的范畴,合理行政、程序正当、诚实守信原则属于权利保障的范畴,高效便民属于富有效率的范畴。此外,这六项原则比起其他学术观点,文字表述更加精妙,内涵更加明晰。

    三、行政法的基本原则
    (一)合法行政原则
    “合法行政”是行政法的首要原则,其他原则可以理解为这一原则的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成:第一,行政机关实施行政管理要严格依法进行。换句话说,行政机关实施的管理行为是由法律事先设定好了的,行政机关只能按法律的规定去办事,而不能随意超越法律规定,否则就构成行政违法。我们知道,在民事活动中,当事人享有较多的意思自治和契约自由,所以从这个意义上来说,合法行政原则是行政行为区别于民事行为的主要标志;第二,合法行政中的“法”法律渊源表现为法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外,在处理法律、法规和规章的关系时还应当坚持法律优位和法律保留原则,法律优位是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的效力,各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐,例如,国务院制定的行政法规不得与人大及其常委会制定的法律相抵触,税务总局制定的部门规章不得与国务院制定的行政法规相抵触;法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项,或者只能由法律作出规定,或者在法律有明确授权的情况下,行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。例如,税收征管法是人大常委会制定的法律,由于征管法有授权规定,实施细则由国务院制定,因而国务院可以制定税收征管法实施细则这样的行政法规。假如征管法没有授权规定,则国务院就不能制定实施细则;第三,行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。从这一角度来看,合法行政原则实际上是公民权利本位观、政府义务本位观在行政法上的具体展现。我们知道,在现代法治社会,国家的一切权力属于人民。例如,我国宪法第2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。而人民通过选举人民代表来组成人民代表大会,人民代表大会的重要职责之一就是立法,通过立法来授权政府在何种范围内以何种方式来进行公共管理。如果在立法上某项权力并未授权给政府行使,那么该项权力依然在人民手中。打个比喻,假如人民的所有权力共有100项,通过立法授权给政府行使60项,余下的40项权力仍然属于人民而不属于政府。所以,当法律、法规和规章没有明文规定时,行政机关不得作出侵益行政或者实施干涉行政来影响相对人的合法权益或者增加其义务,由此,行政诉讼中,我们便不难理解为什么规范性文件对人民法院不具有法律意义上的拘束力,只能作为审理案件的“参考”。
    (二)合理行政原则
    “合理行政”的主要含义是行政决定应当具有理性,属于实质行政法治的范畴,尤其适用于裁量性行政活动。这里的理性是最低限度的理性,是指行政决定应当具有一个正常理智的普通人所能达到的合理与适当并且能符合科学公理和社会道德。合理行政原则包括:第一,公平公正。行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则,要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视;第二,考虑相关因素。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰,例如,税务执法人员在实施行政处罚时不能因为相对人陈述申辩而加重处罚;第三,符合比例。比例原则的基本涵义是指行政主体实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益,如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使该不利影响限制在尽可能小的范围和限度,使二者处于适度的比例。也就是说,行政机关所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。比例原则是行政法中非常重要的原则,有不少学者甚至将其作为行政法的基本原则之一。比例原则由德国行政司法判例最初确立。有些国家将此原则在法律中予以明确规定。《荷兰行政法通则》第三章第四条规定,某个行政命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果,这一不利后果须与命令的目的相当。《葡萄牙行政程序法典》第五条规定,行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时,可在对拟达致的目标系属适当及适度的情况下,损害这些权利与利益。比例原则在大陆法系国家的行政法中有极为重要的地位,在其行政执法与行政诉讼中得到了不同程度地体现。有的学者作了更广泛的解释,认为比例原则包含下述三个子原则:1、适当性原则。行政行为对于行政目标是适当的。2、必要性原则,又称最温和原则。行政行为应以达到行政目的、目标为限,不能给相对人造成过度的不利影响。3、相当性原则。行政主体采用的方法对相对人造成的损害不得与实现之目的显失均衡,应慎重权衡其目的达到的利益与侵及相对人的权益二者之间孰轻孰重。笔者曾在中国税网上见到这样一个案例:2004年3月,某市税务机关对该市某纸品厂依法进行纳税检查,发现该厂未按规定期限缴纳税款,遂责令其限期缴纳。该厂逾期仍未缴纳,税务机关决定对其采取强制措施,依法查封该厂30吨成品纸杯。该厂提出,该批纸杯即将发往购货单位,如果被查封导致不能按期发货,企业将承担巨大违约损失。该厂要求税务部门变更执行措施,划扣账上存款或查封其他产品。因税务机关执法人员以往在税收检查中曾同该厂负责人发生过冲突,因此不予变更执行措施,该厂遂向法院提起诉讼。税务机关辩称,其执法并无过错,这批纸杯本属该厂所有,查封这批纸杯,也是法律赋予税务机关的权力,并未超越法律、违法行政。虽然从合法行政角度来看,税务机关的查封行为是合法的,但是,对于税务机关来讲,此时存在多种方式可以实现追缴税款的行政管理目的:一是查封该批纸杯;二是查封其他产品;三是划扣账上存款。显然,划扣账上存款或者查封其他产品对该纸品厂造成的损害要小,因此税务机关采取对纳税人利益损害最大的查封有合同在身的纸杯行为是有悖于合理行政原则的,虽然,该案在行政诉讼中,税务机关不会败诉,因为法院只对“合法性”进行审查,但如果该案提起行政复议的话,上级税务机关将会基于“合理性”考虑,作出撤销或者变更该具体行政行为的复议决定。由此可见,“合理行政”原则是对行政机关的执法水平和执法能力的较高要求,真可谓“合法诚可贵,合理价更高”。
    在行政执法中,我们要正确处理好合法行政与合理行政的关系,一方面,我们必须认识到,合法行政是前提,是基础,只有在合法行政的前提下,才能谈合理行政;另一方面,我们在坚持合法行政时,也不能忽视合理行政的重要性。那种只顾合法行政不顾合理行政或者只顾合理行政不顾合法行政的观念和做法都是错误的,我们要在执法中做到合法又合理,避免“合法不合理”、“合理不合法”现象发生,切实提高依法行政水平。
    (三)程序正当原则
    “正义不仅应当实现,而且应当以人们看得见的方式实现”。这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求,符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。美国著名哲学家、伦理学家约翰•罗尔斯在其名著《正义论》中将程序正义分为完善的程序正义、不完善的程序正义和纯粹的程序正义。他说,在纯粹程序正义中,不存在对正当结果的独立标准,而是存在一种正确的或公平的程序,这种程序若被人们恰当地遵守,其结果也会是正确的或公平的,无论他们可能会是一些什么样的结果。他举例说,如果在没有得利期望、自愿进行、无人欺骗的情况下进行的赌博,最后一次赌博后所有参赌的全部现金的任何一种分配结果都是公平的。[3]所以,只要程序设计得公平,人们就会认为这个结果是公正的,而不管事实上结果公正与否。可见,程序公正具有独立于实体公正的价值。西方的程序公正理论,其实就是两个核心:一个是英国的自然正义理论,一个是美国在宪法中强调的正当法律程序。自然正义理论有两处基本准则:一是任何人都不能当自己案件的法官;二是所有法官必须同时听取原告和被告的陈述。这说明在实现正义活动中,参与者更加关注的是被对待的方式和过程,而不是被对待的结果。美国宪法第五条修正案规定:“未经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。那么程序正义应当包括哪些内容或者应当确立哪些审查标准呢?这实际上是个很难科学界定的问题,有的学者给出了六项标准:参与、中立、对等、理性、自治、及时终结。[4]有的学者给出了九项标准:参与性、正统性、和平性、人道性及尊重个人尊严、不侵犯个人隐私、协议性、公平性、理性、及时性。[5]还有的学者概括为程序的合法性、主体的平等性、过程的公开性、决策的自治性和结果的合理性等。[6]可见,程序正义应当包括哪些内容或者应当确立哪些审查标准还是个很难科学界定的问题,实际上,程序正义的独立价值和意义更多地在于人们只要具有这样的观念和意识。就行政执法来讲,程序正当原则应当至少包括以下内容:第一,政府信息公开。行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开。如果政府有关信息不公开,那么,相对人的听证权和参与权就会形同虚设,因为相对人会因不知情而无法有效参与,从而导致法律由少数人垄断,形成法治上的霸权主义;第二,听取意见。即在作出行政决定前,要注意听取公民、法人和其他组织的意见。如果行政机关不注重听取意见,行政决定势必会导致片面和武断,因此行政机关在作出行政决定前要有“兼听则明,偏听则暗”的气度和胸怀;第三,要遵循回避原则。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。这是“任何人都不能当自己案件的法官”在行政执法中的必然要求,例如,税收征管法规定,税务人员征收税款和查处税收违法案件,与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的,应当回避;第四,要保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。笔者亲历这样一个案例:某纳税人擅自销毁了帐簿,县国税局根据税收征管法第35条的规定,对其应纳税额进行了核定,在未听取纳税人意见的情况下,直接向纳税人送达了《税务处理决定书》,责令该纳税人依核定缴纳税款2万元,纳税人签收《税务处理决定书》后认为,税务机关核定税额偏高,并出示了一些相反的证据,对税务机关未听取其异议直接下达处理决定表示强烈不满,最后纳税人不服提起了行政复议。在这个案件中,笔者认为,虽然税务机关的核定税额的行为合法,事实也是清楚的,且证据取得也较为充分,但税务机关在作出决定前未能充分听取纳税人的异议,构成了对纳税人的参与权和知情权的侵犯,违反了程序正当原则,这是导致该行政执法争议发生的根本原因。
    (四)高效便民原则
    “迟来的正义为非正义”。试想一想,一个20多岁的英俊青年为了澄清自己的清白打了二十多年官司,当他变成白发苍苍的老头时,法院的一纸公正的判决对他还有什么现实意义呢?同样,在行政管理中,行政行为的过分迟延会严重牺牲公平和正义。这就要求行政机关必须高效便民。高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权,最大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程,是办事速度方面的要求;效益则针对行政管理结果,要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的,并且取得好的效果。高效便民,是衡量行政机关工作质量的重要标准,也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。笔者认为,高效便民原则至少应当包括以下内容:第一,遵守时限。即行政行为必须在法定的时限内作出,这是对行政机关高效行政的最低要求;第二,做效能机关。即要求行政机关办理行政事项在法定的时限内要以最快的速度完成。例如,法律规定在10日内完成的行政事项,如果通常情况下2天能办毕,但实际用了5天,即使没有超过法定期限,同样会使相对人觉得行政效能不高;第三,做服务机关。即行政机关要能急相对人所急,想相对人所想,给相对人提供最优质的服务,消除相对人在办事中的人为障碍和非法定前置条件,使相对人办事顺利、顺心、顺畅。例如,对于以申请而启动的具体行政行为,如果申请人提交资料不齐全,能当场补正的应允许申请人当场补正,不能当场补正的应当一次性告知申请人,绝不能三番五次要求申请人补资料;第四,给相对人程序上的最大便利。要以“流程最优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”给相对人提供程序便利,例如,在行政复议申请方式上,如果申请人不能书写,复议机关就应当接受申请人提出的口头申请并作好笔录。此外,复议机关还要创造条件,接受申请人以传真、电子邮件等方式提出的复议申请。
    (五)诚实守信原则
    诚实,就是忠诚正直,言行一致,表里如一。守信,就是遵守诺言、不虚伪欺诈。“自古皆有死,民无信不立”、“言必行,行必果”、“一言既出,驷马难追”、“得黄金百斤,不如得季布一诺”这些流传了千百年的佳话,都形象地表达了中华民族诚实守信的优良品质。我们知道,市场经济是法治经济。在市场经济条件下,为了保证交易稳定性、安全性,法律要求市场主体要讲求诚信,为此,诚信原则成为了我国民法的“帝王条款”。由于我国行政法治历史较短,长期以来,行政机关是否诚信执法游离于法律规制之外,缺乏法律责任的硬性规定。伴着中国行政法治化的进程,我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则,也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则主要体现在《行政许可法》第八条中。该条规定如果行政机关因不诚信的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认,有利于构建诚信政府,树立法律的信仰。对于行政机关来说,坚持诚实守信原则需要着重考虑以下因素:一是考虑撤销行政行为对相关各方利益的影响,当撤销行政行为可能对公共利益造成重大损害的,不能撤销;二是对相对人信赖利益损失给予补偿。我们知道,对于行政机关执法违法造成相对人的财产损失,相对人可以按《国家赔偿法》规定提出赔偿请求,但对于行政机关作出的一项合法的但有悖于诚信的行为,如果该行为客观上又导致了相对人的财产损失,那么,出于对私权益的充分尊重,行政机关就应当负另外一种责任----补偿责任。下面,让我们来品味二个案例:据说,日本一家工厂由于烟囱太矮排放的废气严重超标被环保部门查处,同时环保部门要求该工厂将烟囱由20米加高至50米,工厂于是照办。后来工厂发现烟囱只需要加高至30米便可达到环保质量标准,于是工厂要求环保部门补偿多加高烟囱20米的费用,其理由是基于对环保部门的信赖而使自己受到不必要的损失,后来环保部门补偿该20米烟囱的费用。在这则案例中,日本环保部门并未因补偿了工厂损失而影响了自己的形象,反而因为诚信执法赢得了良好的声誉。无独有偶,笔者曾亲历这样一个案例,某县国税机关要对一纳税人的违法行为实施罚款行政处罚,纳税人在听证会上辨称,一年前税务机关曾对该违法行为指出过但未提出要罚款,一年后,税务机关决定对该同一违法行为实施罚款。纳税人认为,税务机关不能出尔反尔,应当讲求诚信,对先前的不处罚行为要负一定责任。笔者认为,虽然目前在税收征收以及税务行政处罚法律关系中还缺乏对信赖利益保护的明文规定,但纳税人的辩解是很有道理的,值得我们深思。综上,笔者认为,当务之急,我国应当加快出台《行政补偿法》,使信赖利益保护范围扩大到包括行政许可在内的所有行政决定,因不诚实守信的行政决定造成相对人财产损失的,要依法予以补偿。
    (六)权责统一原则
    权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时,同时要承担相应的法律责任。具体而论,权责统一原则应当包括以下内容:第一,有权必有责。试想一想,如果行政机关只有权力而没有责任,那么结果会是什么样呢?结果只能是权力被滥用,成为谋取私利的工具。因此,对于行政机关和执法人员来讲,一定要增强责任意识,明白权力是人民给的,行使权力是有责任的。就现行法律制度来讲,我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任(补偿范围有限)、监督检查责任和其他违法责任制度,对于执法人员来说,主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任,可以说,我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善;第二,权责必须对称统一。即有多大的权力,就必须承担多大的责任。否则,如果权力过大责任过小,则虽有责任但不足以约束权力,反之责任过大权力过小,则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域,公共利益将无法得到有效保障。当前行政机关在行政执法实践中存在的一个突出问题就是职责权不对称,存在有职无权、有权无责的普遍现象。因此,我们应当加强对执法人员的管理,使每个执法人员的职务、职权和职责明确,努力做到职责权对称统一;第三,用权受监督。杰斐逊说:“在权力问题上,不要谈论对人的信任,而是要用锁链限制他们,防止他们作出伤害人的事情”。这表明对权力实施监督的重要性。没有监督的权力,即使法律责任设定得尽善尽美,也将导致腐败;第四,违法要追究。违法要追究是保障权利运行规范正确、责任落实到位的最后手段,只有违法行为得到追究,才能确保“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。


    (作者单位:南充市国税局法规处)
    E-mail:weiyong@sina.com
    注释:
    [1] 张文显著:《法哲学范畴研究》(修订版),中国政法大学出版社,2001年10月第1版,第53—54页。
    [2] 徐静琳主编:《行政法与行政诉讼法学》,上海大学出版社,2005年12月第1版,第35页。
    [3] 【美】约翰•罗尔斯著:《正义论》(何怀宏、何包钢、廖申白译),中国社会科学出版社,1988年3月第1版,第85—87页。
    [4] 陈兴良主编:《法治的使命》,法律出版社,2001年12月第1版,第64—66页。
    [5] 邓治军:《论司法审查的正当法律程序标准》,法天下http://www.fatianxia.com/search.asp。
    [6] 汪进元:《论宪法的正当程序原则》,载于《法学研究》2001年第2期,第54—56页。

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