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    [ 刘建昆 ]——(2008-6-25) / 已阅8947次

    城市公物警察权之分解研究:城市道路

    在城市行政公物管理中,道路管理十分具有典型性。世界各国均制定道路管理法加以管理,德国、日本、台湾的学者在介绍本国公产法律制度的时候,甚至都以《道路法》为例。我想,道路作为公物,是有体公物,比较直观;从道路交通警察权入手解释相关理论也易于理解;而其利用和管理中的复杂性,又具有相当大的代表性。
    城市道路存在的特点:
    组合性。除了道路自身由诸如机动车道,非机动车道,人行道,盲道等不同部分组合而成,道路尚承载了大量其他公物,例如树木绿地,交通标志,路灯,地下排污,各种管线等。这些公物是视为道路的组成部分一体保护,还是另外立法更为科学?仍未有固定答案。
    开放性。城市道路作为公用公物,具有绝对开放性,任何人都可以进行合法的利用,在学理上,有称之为“绝对公物”,以与相对公物相区别,相对公物上存在拒绝无资格利用者的“家主权”。
    多功能性。道路具有多功能性,这点为行政法学者所认可。城市道路承载了交通工具的客货运输功能,也允许人民休闲散步;有的道路承载了战备任务;道路还是路灯,公用电话、垃圾箱其他公物设施载体;经过特别许可,道路也可以进行停车,仓储堆放、设置商品摊点、游行示威,举办各种活动等等。
    城市道路公物警察权,是指为保护和正确使用城市道路公产公物,法律授予行政机关的相关禁止、强制和处罚的行政权力。公物警察权在立法的分配上并无一定之规,与公物的(一个或多个)实际支配者有时一致,有时不一致。民国范杨《行政法总论》认为公物管理权与公物警察权“两者显然不同。只实际上此两种作用,又是属于同一机关行使”。但是“此时同一机关,所为各种作用中,孰为管理作用,孰为警察作用,应依性质而区别之。”切中之言也。
    1996年6月4日国务院发布的《城市道路管理条例》第二十七条规定:“城市道路范围内禁止下列行为:
      (一)擅自占用或者挖掘城市道路;
      (二)履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶;
      (三)机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车;
      (四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物;
      (五)在桥梁上架设压力在4公斤/平方厘米(0.4兆帕)以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线;
      (六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物;
      (七)其他损害、侵占城市道路的行为。”
    从上述规定可以看出,实际立法上,现实中对于公物警察权的的规定十分混乱,往往多种公物混杂规定;其规定的内容和顺序也缺乏一定的逻辑性和周延性。然而城市道路警察权目的上是为了保护行政公物,但是在法规上仍然以人的相关行为为处罚对象。这一点与其他行政权力并无特别不同。
    或者我们可以尝试从一下几个方面去描述城市警察权的外延。
    一,各种损害道路物理状态的行为。
    (一)直接进行损害行为,或者增加损害的危险。
    自生活经验而言,当然不能排除有人出于仇恨社会等目的,以损害公物的目的为损害的行为。只是立法对与损坏道路的行为,常常只规定其行为,而其行为目的在所不问。例如《俄罗斯联邦行政违法法典》第十二条之三十三“损坏道路……的……导致对公民科处数额为……的行政罚款”。
    立法上的问题是,损害道路的行为,究竟包括哪些?概括性的规定是否为已足,还是需要采取列举式的立法逐一点出具体的损害行为?例如,试刹车和驾驶履带车、铁轮车上路等。
    一个行为可能有多个危害后果。如果法律基于多个后果以数个条文均加以惩处,构成实定法的“法条竞合”,这种情况下应该在适用法律上适用“择一重罚处断”和“一事不再罚”两个原则。而实践中的更多情况是,立法者仅从一方面对危害行为进行规定,遗漏或者放弃对其他危害后果进行追究,这种情况应该着重探讨警察权分配立法的科学性问题。这些行为常见的有:
    道路漏撒。道路漏撒的危害,除了对于道路本身的损害,尚属于环境卫生问题,同时也可能给交通安全法成潜在的危险,所以,从公物管理方面的法规,环境卫生方面的法规和交通安全法上,都能看到禁止性规定的影子。
    超载。超载行为除了对道路加大负担之外,安全隐患也不可忽视。往往也构成竞合。
    二.在道路利用上的侵占和违规行为
    道如前所说,道路具有多功能性,那么对于利用道路行为,如何在合理利用与不合理利用之间划分出明确的界限?这是一个如何科学立法的问题,只有立法才能直接划定相关公物警察权的范围:哪些行为应当一律禁止,哪些行为应当建立许可制度;哪些行为需要打击,哪些行为需要容忍。
    1. 临时堆放商品或者物料。
    2.停车。唯应特别指出违规停车可能同时构成对道路的违规利用和阻碍交通的危害。
    3.道路传单、游行、促销等群众性活动。
    4. 施工占用道路。
    5. 道路临时摊贩。临时摊贩取缔也是管理权竞合的一个典型,涉及工商部门,交警部门和城市公物警察。现实中由城市管理者执行工商部门的执法权,虽然从理论上力度很大,但是无疑不是最好的选择。
    6. 在城市道路上建设建筑物、构筑物。
    总的说来,对于道路的利用方面的警察权,不宜采取一律禁止的方式,而是应该逐步建立合理的道路特别利用的行政许可制度。德国法上,州和联邦法对道路的特别利用许可都采用了收费和许可制度。目前在这一制度建立之前,我国各地有各种尝试,比如以私法的意思拍卖道路车位等的使用权,以行政征收的意思收取行政规费,甚至以罚代管等等,但是因无法律授权,均属无源之水,无本之木,以至于各种尝试都成为违法行政的范例而为人所诟病。

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