[ 倪毅 ]——(2008-3-17) / 已阅67359次

按照监狱执法和监狱生产的不同特点，实行监狱与企业适度分开，把原来由监狱自身行使的企业职能从监狱中分离出去，监狱企业职能由专门的组织机构承接、管理和运作，实现监狱和企业在职能、人员和机构上的分开，监狱和企业按照各自规律规范运行，它们在各自的权限范围内履行各自的职责，共同为改造罪犯服务，实现国有资产保值增。“监企分离”改革主要包括：一是建立新的监狱管理体制和运行机制；二是组建新的监狱生产经营管理机构；三是分类改革监狱企业；四是加强国有资产管理：五是建立监狱与公司有机联系、密切配合、规范运行的工作机制。
对于“监企分离”中监狱经济管理与运行体制的具体设想是：根据党的十六大提出的“建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制” 的精神，应在中央、省 （自治区、直辖市）、市分别设立监狱生产管理机构。在司法部设立监狱生产管理机构，负责全国监狱生产的政策制定、宏观管理、指导和协调工作； 在省 （自治区、直辖市）、市监狱局成立专门的负责监狱生产经营管理的国有独资集团公司（母公司）； 集团公司根据需要在监狱设立为罪犯提供劳动岗位的子公司（分公司）或生产单位。集团公司由政府授权，代表国家负责监狱企业国有资产的管理和运营，确定生产项目，组织产品进入市场，享有对其在监狱所设子公司的重大投资决策权、资产收益权和经营者选择权，监狱负责组织罪犯进行生产劳动。实行“监企分离”后，原监狱所属企业的全部资产及债权债务划归集团公司所有。监狱长不再担任监狱企业的法定代表人，企业经营管理人员由公司按《公司法》的规定选任。同时，由于集团公司和子公司是为罪犯提供劳动改造手段的特殊企业，国家在投资、税收、采购销等方面给予优惠和扶持政策：应根据监狱生产的性质和罪犯从事生产的实际情况，确定符合监狱特点的产业、产品结构，逐步退出高投入、高风险、高度竞争的行业，向自主优势产品、政府采购、劳务加工、劳动密集体型的方向发展。由于监狱生产问题涉及到国家的产业政策调整，也是监狱管理体制的重大变革，因此，国家应当制定专门的监狱生产管理办法，对监狱生产问题作出政策性规定。
思考二：规范建立适应监狱生产经营的现代企业制度
监狱企业作为罪犯劳动的实现场所，其性质和地位不容置疑。关键是如何既保证罪犯劳动改造的顺利实现，又能保证生产经营单位的经济效益，最有效的办法是建立一种制度和体制来规范。笔者认为无论是监狱企业的子公司（分公司）或是集团公司（母公司）都应当在实行“监企分离”的基础上，从以下方面入手按照《公司法》的规定，建立并完善适应监狱生产经营的现代企业制度：
第一，建立健全监狱企业内部激励约束机制。健全董事会领导下的总经理负责制，强化董事会的职能与作用，切实发挥监事会的作用，加大监督力度，实行对经营者的合同约束、偏好约束，健全法律体系，完善市场体系，实行对经营者的法律约束、道德约束和市场约束，强化企业党组织及职工代表大会对经营者的制约与监督，进而形成规范的公司治理结构。
第二，建立健全监狱企业经理人管理体制，加快经理的职业化建设。监狱企业体制改革以后，靠原有企业管理人员是远远不够的，必须从市场中招聘优秀的职业经理人来为监狱企业工作，对招聘的职业经理人的管理要有符合市场经济的一套制度，建立健全好这项制度是监狱企业进入市场经济良好发展的前提。对原有企业管理人员，也要有一套行之有效的管理办法和激励机制，要建立一套监狱企业管理人员的进出机制，以保证监狱能够很好地适应市场。
第三，建立有效的经理人行为激励机制。在公司的内部对经理人可以实行年薪制、薪酬期权制，报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩等。这样充分调动经理人的积极性，提高公司治理的效率。
第四，实现监狱企业所有制成份的多元化，可逐步改变国家完全独资的监狱企业结构，监狱企业可以实行股份制改造，其他经济成份可以参与到监狱企业中来，这样非常有利于监狱企业向着现代企业制度的发展。我国由于市场机制发育还不健全，所以应该建立相对集中的、比较稳定的监狱企业股权结构，可将监狱企业的国有股转移给其他一些法人团体，让他们直接参与公司内部治理。各法人为了追求自身集团的利益，从而形成激励约束机制，使公司的内部治理更有效。监狱企业也可在股份制改造的基础上，成为上市公司，这样融资的渠道会更加广泛，管理会更加规范。监狱企业的股份制改造一个探索，前期应以国有控股公司为方向发展，如果时机成熟，可以试点监狱企业成为非国有控股的上市公司。
思考三：逐步做到监狱经费与监狱生产收入“收支两条线”
就是将监狱执法和管理经费由财政按标准全额纳入预算予以保障，使监狱经费支出与监狱生产收入脱钩。同时，监狱生产也必须实行独立核算，在作必要的费用扣除后，逐步以规范形式上缴国家财政，从而做到“收支两条线”。如果监狱经费不能按标准全额保障到位，“监企分离”就难以真正运行，就会影响改革的顺利进行，进而影响监狱刑罚执行职能的履行。
对此，笔者的设想是：应当由中央、省（自治区、直辖市）和市三级财政、监狱管理部门按地区分类，逐项核定经费支出标准。按照事权划分和现行财政管理体制规定，监狱经费由中央和地方财政分级管理、分级负担，以中央财政为主；中央财政应进一步加大转移支付力度，对中西部地区监狱所需经费予以必要的支持。实行“收支两条线”制度，监狱经费支出必须与监狱生产收入分开，按照监狱执法和监狱生产的不同属性，实行不同的管理和核算办法。对监狱生产收入制定专门的管理和上缴财政的办法。应明确规定监狱干警工资与生产收入脱钩，不搞“以收定支”、“以收抵支”等。考虑到国家财力的承受程度和监狱工作发展的需要，监狱“收入两条线”应分步实施，逐步到位。
思考四：彻底实施监、企与办社会相分离
监狱及企业办社会，不仅给监狱企业带来了大量的沉重负担，也分散了监狱领导的时间与精力，分散了有限的警力和财力，影响罪犯教育改造质量的提高。而且自办派出所、检察室、法庭等也影响了司法机关公正执法，也容易促发腐败问题。监狱是国家刑罚执行机关；监狱企业是为监狱劳动改造罪犯服务的特殊企业，两者都不应当承担办社会的职能，现有办社会的职能应与监狱及监狱企业彻底分离。
监、企与办社会相分离的主要设想是：监狱所办的派出所、法庭整建制移交并作为地方有关部门的派驻机构进行管理，地方编制部门负责核定各派驻机构的编制，财政部门核拨经费。监狱所办的医院、学校、幼儿园等公益性机构以及后勤服务等福利性机构，移交当地政府。有条件的地方应加快改革，要整建制移交，一步到位；边远地区暂时无法移交的，也要与监狱脱钩，并由专门机构进行单独管理，所需经费纳入地方财政预算，由地方政府负担。各后勤服务等福利型机构要与监狱脱钩，但要分类管理。为监狱人民警察和职工提供工作必需用品及为罪犯提供大宗生活必需品的服务项目，应由监狱国有独资公司设专门机构、人员并通过招投标形式统一购置、统一配送、统一服务。其它各类后勤服务机构要由福利型转为经营型，由无偿服务转为有偿服务，由单纯为监狱服务转为面向社会服务，逐步改造成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。监狱所办的包括安置警察家属、子女就业的纯工人企业，应与监狱脱钩，并按照产权关系进行移交或改造。国有企业或国有持股企业移交当地政府有关部门管理：集体企业应按职工意愿进行股份制改造，改制期间监狱国有独资公司应予以指导。


结束语
我国的监狱经济体制改革是一项复杂的系统工程，必须认真研究，全面考虑各种因素的影响，始终把监狱安全稳定放在首位，在确保监狱安全稳定的前提下，积极推进，大胆尝试，按照既要管好监狱，又要管好企业的目标，妥善解决好监狱和企业的关系，真正建立起两个相互独立又密切配合的管理体系，即按照监管改造规律运作，依法行使刑罚执行职能的监狱管理体系，和按照市场经济规律运作，独立经营、自负盈亏、自我发展的监狱经济体系，这是监狱经济体制改革的根本任务。同时还要注意到，监狱经济具有自身的特殊性，它是监狱工作的一个不可分割的部分，要服务于监狱劳动改造罪犯的需要，因此监狱经济体制改革，也是监狱体制改革的一个组成部分，必须和监狱体制改革协调推进，监狱体制改革是基础，监狱经济体制改革也同时促进监狱体制改革，二者具有辨正统一关系。目前司法部正着手研究监狱体制改革试点工作。尽管监狱体制改革的难度很大，但在党中央国务院的正确领导，司法行政系统与监狱部门的共同努力下，相信改革一定会取得成功，监狱经济也一定会走出困境，实现新的飞跃。

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