[ 倪毅 ]——(2008-3-17) / 已阅67349次

据统计，至2005年，全国共有监狱**多所，在押罪犯**多万名，其中有未成年犯管教所**所，未成年犯 **万余名，监禁率为**。监狱创办各类企业总数**余家。这些企业都是各地按照中央“关于军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动”的有关规定，经过清理整顿后保留下来的。
按照与监狱工作的紧密程度，这些监狱企业可以划分为三类。一类是直接为改造罪犯服务的必保企业，占企业总数的70. 55%。根据监狱企业综合经济效益指数和市场前景等因素进行初步分类，这些必保企业可大致划分为：发展型企业，占必保企业总数的18. 6%；一般型企业，占47. 8%；困难型企业，占33. 6%。一类是为监狱生产服务的企业，占企业总数的19. 9%。一类是安置警察家属、子女就业的企业，占企业总数的9. 59%。
按照行业划分，监狱企业中，工业企业**余家，约占企业总数的64. 9%,主要从事机械、建材、煤炭、冶金、轻工、纺织等产品生产及劳务加工业生产；农业企业约占企业总数的17. 7%；建筑企业约占企业总数的3. 2%；服务业企业约占企业总数的4. 5%；其他类企业约占企业总数的9. 8%。在**余家工业企业中，有自主产品的企业约占企业总数的49%；其余企业主要从事来料来样性质的劳务加工。
监狱企业的生产经营状况令人堪忧。据统计，至2002年，全国监狱企业共有生产经营性资产**亿元，资产负债率**1%，主营业务收入**亿元，利润**亿元，当年补充监狱执法和管理性支出经费34亿元，历年累计亏损挂帐44亿元。全国整体盈利的省（自治区、直辖市）21个，盈利额**亿元，其中山东省盈利**亿元，占盈利总额的**%，其余均都有不同程度的亏损，亏损面达38%。

三、我国监狱经济体制改革的必要性
在当前市场经济条件下，监狱企业在竞争中力不从心，处于弱者地位；监狱经济效益不断下滑，监狱的生存受到直接威胁，监狱的改造质量水平因此而不断下降。随着我国政治体制、经济体制改革及法治建设的不断深入，以“监企合一”为核心的监狱经济体制的弊端逐步显露，越来越不适应形势发展的要求。
（一）当前监狱经济面临的主要困难与问题
由于监狱企业的特殊性质和历史遗留的诸多问题，当前监狱企业既面临与社会国有企业同样的困难，也存在自身特有的困难和问题；既有历史形成的沉重负担，也有计划经济向市场经济转变过程中新出现的难题；既有资金、技术长期投入不足，有关扶持政策不到位造成的困难，也有自身体制不顺、机制不活、管理不规范形成的制约。总体上看，监狱企业比一般社会国有企业困难更大，情况也更复杂。
1、监狱企业负担过重。
监狱企业主要有三个方面的负担：
一是补充监狱各项经费的负担。按照现行的《监狱财务制度》（1997年财政部发），靠监狱生产收入补充的费用主要有三种。第一种是监狱建设费用。第二种是监狱维持基本运转所需经费。第三种是维持监狱正常运转所需的其它经费。如，2000年各级财政对监狱拨款共88亿元，实际支出122亿元，企业弥补了34亿元；2001年各级财政对监狱拨款109亿元，实际支出144亿元，企业弥补了35亿元。2003年8月，原司法部部长张福森在有关监狱工作会议上指出“按照财政部、司法部制定的标准，要保证监狱正常运转，（年监管改造经费）至少需要200亿。（目前）这个差额约90亿，而且这90亿不是一次性投入，年年要投入这个数，将来随着经济发展、社会进步，投入还要增加，还要逐步提高。”可见，由于监管改造经费的实际需求与财政保障之间的矛盾，使补充财政经费的很大缺口日益成为监狱企业过多过重的负担。事实上，目前也已经形成了财政按既定项目和财力状况给予部分经费保障，监狱系统维持运转所需其余各项经费都由监狱企业兜底的格局，致使多数企业已经不堪重负。
二是债务负担。尽管自2002年以来，司法部积极协同财政部和国家开发银行，分批开展开行贷款核销工作，但近几年来全国监狱企业平均资产负债率仍保持在**%左右，远高于一般国有企业的平均水平。监狱企业资产负债率过高的主要原因：一是企业长期没有国家资本金注入，流动资金和各项生产经费完全靠贷款，而产生的经济效益绝大部分用于补充监狱经费和维持整个监狱系统的运转，难以还贷而多年积累成债；二是在生产补充监狱设施建设经费仍然不足的情况下，部分监狱为应急，迫不得已将生产性贷款用于监狱设施的建设，实事上形成了短期内无法偿还的长期债务；三是不少省市对国务院为扶持监狱企业制定的专项贷款贴息政策未按规定落实到位，企业贷款越多，负担越重。据调查，目前河北、江西、湖北、湖南、吉林、陕西等全省系统的监狱企业资产负债率己接近或超过100%。全国现有困难型的**余家监狱生产企业平均资产负债率达**%，大多数已资不抵债。沉重的债务负担，致使监狱企业不堪重负，举步维艰。
三是人员和办社会负担。由于财政没有负担监狱系统的工人经费，监狱系统职工的社会保障制度改革严重滞后，这些大量在职和退休工人愈来愈成为监狱自身背不动、卸不掉的沉重包袱。监狱企业生产困难不断加重，同时，由于历史原因，我国大多数监狱地处偏僻，远离城镇，不得不投入大量的人力、物力、财力自办社会。以2000年为例，当年监狱系统工人经费总支出就达**亿元；**个监狱创办的医院、学校、幼儿园、社区、派出所、检察室、法庭等社会机构，仅支付机构人员经费就达近8亿元，这些费用全部转嫁到监狱企业，由其负担。
2、监狱企业长期投入不足，存在部分罪犯坐吃闲饭。
据统计，从1984年到1999年，国家共给监狱企业安排生产性基建和技改专项贷款124亿元，建成1200多个生产项目，解决了**万名罪犯的劳动改造手段和场所问题，使全国监狱提供的罪犯生产劳动岗位达到**万个。但是进入“十五”时期以后，监狱企业己经没有任何形式的国家投资支持。近几年来，由于国家决策机构开展的多轮次“严打”整治活动，押犯数量增幅较大。加之不少监狱企业经营困难导致开工不足等原因，监狱劳动场所和劳动岗位不足的问题更加突出。
一是罪犯大量增加，监狱无力扩大劳动场所，增加劳动岗位，“坐吃闲饭”的罪犯越来越多。2005年，监狱在押罪犯**多万人，罪犯生产劳动岗位缺口近40%。
二是一些罪犯将丧失原有劳动岗位。如资源枯竭的煤矿和非煤矿山，国家产业政策明令关闭或淘汰的“五小”企业 ，地处当地政府实施退耕还林、还草、还湖区域内的监狱农场，监管安全或生产安全缺乏保证的劳务性生产，以及即将实施关闭破产的其它监狱企业等。
三是实施监狱布局调整过程中，也必然伴随着监狱经济结构的调整。一些规模太小、过于分散的监狱连同劳动力场所进行重新整合后，劳动岗位也会相应减少。
四是相当一部分监狱企业由于技术、装备水平落后，产品缺乏竞争力，面临被市场淘汰的危险。据对全国监狱企业生产的756种工业产品的统计，70%左右属于一般或市场滞销产品。
3、监狱企业管理体制不适应市场经济。
由于监狱企业的特殊性和体制上相对封闭等原因，监狱系统内外对于在市场经济体制下 如何确定监狱企业改革的方向和目标，多年来认识不统一，又缺乏政府有关部门的指导和支持，致使对实施监狱经济体制改革的主要政策和措施议而不决，监狱企业改革长期游离于国家经济体制改革和国有企业改革之外，目前绝大多数还是计划经济体制下形成的“监企合一”的老体制。传统的监狱生产一直是按照监狱行政管理体制管理的，实行的是一个监狱两块牌子的“监企合一”模式。对这一体制，《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》（国发〔1995〕4号）中规定“省、自治区、直辖市监狱管理局负责领导和管理本系统的各类生产单位”。2001年8月27日，经国务院同意颁布的《监狱劳教生产企业规范管理办法》中再次予以确认。国务院批准的司法部“三定方案”（国办发[1998]90号）则规定了司法部监狱管理局具有“指导全国监狱的生产、基建、装备、财务和国有资产的保值增值”的职能。目前，除部分地市监狱所属的企业由所在地市的主管部门管理外，各省 （自治区、直辖市）监狱企业的管理体制与监狱的管理体制相同，实行“省、部两级管理，以省为主，省以下垂直管理”的体制，即：企业在生产、计划、资产、投资、劳动、人事等方面都由省监狱局统一领导和管理。
基层监狱的生产管理方面，主要沿袭计划经济时期多年的惯例，实行“监企合一”的管理办法。长期以来，许多监狱的门口同时挂着两块牌子，一块是监狱的牌子，一块是企业的牌子，对内称监狱，对外称企业。监狱长既是监狱的行政首长，又是监狱企业的厂长、经理；监狱警察既是刑罚执行人员，又是企业的经营管理人员。监狱既要追求改造罪犯的社会效益，又要追求企业的经济效益。在这种体制下，要求监狱功能多元化，不仅要承担监管改造罪犯的专政机关的职能，还逐步承担了办企业，办农场、办社会的职能。在经费保障上，计划经济时期，监狱经费实行的是以收抵支的大包干模式，这种经费保障模式在计划经济条件下取得了成功，但是在由计划经济转入市场经济体制之后，监狱企业背负的沉重负担让企业举步维艰，继而影响到监狱经费保障问题和正常的监管改造工作，甚至出现了监狱警察发不出工资，罪犯吃不上饭的窘境。
（二）现行监狱经济体制存在的主要弊端
现行以“监企合一”为核心的监狱经济体制，在计划经济体制下的商品短缺时代是可行的，它曾一度创造了辉煌，但在市场经济体制和入世对外开放的新形势下，明显不能适应形势发展的需求，其存在的弊端日渐暴露出来，主要问题是：
1、监狱执法职能和监狱经济管理职能难以到位。
监狱管理体制与监狱经济管理体制合一导致监狱职能严重错位。在这种体制下，出现了一个单位两个牌子（对内是监狱，对外是公司或厂矿），一个单位两项任务（刑罚执行、经济任务），一个人两个职务（既是监狱长，又是经理）的怪现象。法律虽然明确规定监狱的主要任务是执行刑罚，但是，由于国家提供的监狱经费未能全额保障，为弥补监狱经费的不足，为了切身经济利益，监狱工作实际不得不把发展经济放到重要的位子上，因此监狱的执法职能必然严重削弱，出现执法职能不到位的现象。
从企业经营管理方面讲，在“监企合一”的体制下，监狱企业在国家经济运行中没有完整的企业经营权，表现在：一是对自己的资产只有占有权、使用权，而没有受益权和处理权；二是企业在劳动用工、人事管理、机构设置上没有自主权；三是企业管理人员是监狱人民警察，其收益与企业经营状况不能完全直接挂钩；四是企业对其债务不具有完全清偿的民事权力能力，更不能通过创设、变更和终止民事经济法律关系而实现自身的优胜劣汰；五是监狱企业没把经济效益最大化当作自己的根本目标，而法律规定首要任务是把罪犯改造成为守法公民。因此，在此基础上所建立起来的经济管理制度，本质职能是上层建筑一部分的刑罚司法制度。另一方面单从外部环境条件讲，系统的监狱经济体制改革的政策和方案至今尚无正式出台，使得监狱经济管理在市场经济过程中无所适从，监狱经济管理职能无法到位。
从执行刑罚改造罪犯方面讲，“监企合一”使得生产经营活动过多地挤占了有限的刑罚资源，牵扯了太多的人员与精力，造成监狱警察角色的矛盾和错位，造成监狱经费没有稳定的保障。当一个监狱不得不为生存而挣扎奋斗时，社会企业经营者必须在背负繁重的监管改造任务，保证监狱安全稳定的巨大压力下从事经营，监狱企业的种种特殊性使得它难以完全按市场规律办事，生产要素难以实现优化组合，无法象真正的企业那样去组织管理，去应对市场风险和挑战，引进高水平的技术管理人才，更无法形成产权和投资的主体多元化。再加上历史上形成的产业结构不合理，技术装备水平低，工艺落后，设备老化等原因，以及企业的额外负担沉重，经营者素质不高，劳动技术在低水平上循环，因而设备技术难以更新，新产品难以开发，融资无渠道，在国有企业中发展日渐落后，经营日趋艰难，除极少数企业盈利外，绝大多数企业困难重重，有相当一部分企业出现严重亏损，处于资不抵债、破产倒闭的边缘。人们期望的改造与生产相互促进、社会效益与经济效益双丰收的目标难以实现，甚至相互制约。
2、监、企、社混合多元体制造成监狱工作复杂与艰难。
新中国监狱初创时，出于政治安全及劳动改造不与民争利的考虑，许多监狱建在远离城镇的边荒落后地区，且基本上独立于社会，因此许多监狱除了承担教育改造和监狱生产任务外，还要办医院、学校、幼儿园等，有的还设立了派出所、法庭及社区管理机构。监狱形成了自我封闭、自成体系的小社会。而这些办社会的成本大多转嫁到监狱企业身上，由其来负担消化。监狱及企业办社会的职能在当时是十分必要的，但在目前却成为影响监狱经济发展的沉重包袱，监狱其它各项工作也受到不同程度的影响。
“监企合一”问题的严重性在此也显得十分突出。我国监狱与监狱企业、监狱自我社会服务体系己经合体共生了几十年，相互之间具有强烈的依赖性，不仅表现在供养关系上，而且监狱企业及自我社会服务体系，实际上是许多警察、警察家属子女赖以就业谋生的唯一场所，设置在中等城市以外的监狱尤其如此。当改革分离监狱生产经营和社会服务职能时，不能不慎重考虑监狱巨大经费开支的保障，罪犯劳动改造实现形式的稳定有效，部分警察（主要是专业技术警察）及大批家属子女的就业出路，监狱企业由谁来运作经营保值增值并为罪犯劳动改造提供劳动服务，监狱社区的服务职能由谁承担等一系列重大问题。这里的每一个方面的改革调整都是棘手的难题。在稳定、发展、改革的大局中，稳定是改革发展的前提和基础，是党和国家高度关注的大问题，而监狱的安全稳定决不像有些人所想的“只要不跑犯人、不出恶性事故就可以高枕无忧”那么简单。监狱的安全稳定是个系统问题，上述提到的这些问题都是不可忽视的因素，其中每一个问题解决不好，都足以影响监狱的安全稳定。
3、容易滋生司法腐败。
由于“监企不分”和国家不能足额保障监狱经费到位，最终形成收支不分。为追求经济利益，解决监狱经费不足等问题，某些监狱及监狱领导干部以牺牲严格、公正、公平执法为代价，在罪犯缓刑、减刑、假释、保外就医等执法环节上，搞权钱交易、权刑交易。如，大连监狱案便充分暴露了现行“监企合一”体制的弊端，这种因体制弊端所产生的司法腐败虽是个案，但却有典型性。该案大连监狱利用罪犯帮助监狱企业找项目、找产品销路、找市场、找资金，与不符合缓刑、减刑、假释、保外就医条件的罪犯进行权刑交易和权钱交易。以大连监狱长谢红军为首的多名干警在这些交易中徇私枉法、贪污受贿，震惊了党中央、国务院。中央领导同志多次就此事作了重要批示，指出了案件的严重性和危害性，要求司法部一查到底，严肃处理，并要举一反三，狠抓整顿。出现这种现象固然缘于少数监狱干警的素质低下，但体制缺陷可能才是最根本的原因，这严重影响了执法的公平与公正，制约了监狱工作的发展。这种因体制原因滋生的司法腐败，是产生监狱执法环节腐败的源头。

四、对我国监狱经济体制改革的探讨
（一）监狱经济体制改革的目标
如上所述，以“监企合一”为核心的监狱经济体制，越来越不适应形势发展的要求。所以笔者认为必须加快监狱经济体制改革，要加大改革力度，落实全额保障政策，推进监、企、社分开，使监狱更好地履行刑罚执行职能；要认真执行政策，将监狱执法经费支出与监狱企业收入分开；要努力建立现代企业制度，理顺监企关系，建立促进新型监狱体制规范运行，以“全额保障，监企社分离，收支分开，规范运行”为监狱经济体制改革的总体目标，从体制、机制和源头上解决目前监狱经济体制中存在的突出矛盾和问题，从而真正建立和完善公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制和工作机制。
（二）监狱经济体制改革应坚持的原则
深入改革监狱经济体制，会触动到有关部门和单位以及个人的利益。为了减少阻力，取得应有的效果，监狱经济体制改革必须坚持以下原则：
1、要进一步明晰国家与监狱企业的职责。
在“监企合一”的体制下，由于受历史条件的约束，国家为监狱提供运转经费的责任被转嫁给了监狱企业，而监狱企业由于受到监狱行刑的直接制约，不能充分按照经济规律办事，导致经济效益下滑，无法为监狱提供必要的运转经费。在当前国家财政实力大大增强、社会主义法治水平不断提高的情况下，国家理所应当地承担起为监狱提供财政经费的应有职责，以减轻监狱企业的负担，彻底改变两者之间的责任转嫁问题。
2、要彻底纠正监狱和监狱企业的职能错位。
在“监企合一”的体制下，由于监狱要通过创办和经营监狱企业，解决自己的运转经费问题，因而实践中必然出现监狱和监狱企业职能错位的问题，即监狱为了生存，不得不把大量的时间和精力用在监狱企业的经营方面，监狱改造罪犯的职能反而被淡化；而监狱企业在追求利润目标的同时，又不得不承担起劳动改造罪犯的职责，监狱企业创造利润的职能也被淡化。监狱承担起了监狱企业的职责，监狱企业承担起了监狱的职责，导致监狱不像监狱，监狱企业不像企业的后果，监狱和监狱企业职能的错位，严重地影响了它们各自的发展。监狱体制的改革，必须打破“监企合一”的制度约束，使监狱和监狱企业的职能归位，这样才会避免监狱和监狱企业相互间的消极影响。
3、要有利于增强监狱企业的活力与效益。
在“监企合一”的体制下，监狱企业其所以效率低下、效益不佳原因之一就是，监狱企业的发展严重地受到监狱行刑的直接影响，使得监狱企业无法充分按照经济规律运行。建立新的监狱企业体制，就必须坚持有利于增强监狱企业的活力的原则，使监狱企业受监狱行刑的直接影响降低到最低限度，从而使监狱企业在最大程度上按照经济规律运行。另外，监狱企业体制的改革，还必须进一步扩大监狱企业的经营自主权，以调动其生产经营的积极性。
4、要有利于劳动改造罪犯制度的实现。
作为一种特殊企业，监狱企业承担着为监狱的罪犯提供劳动岗位的重要职责，这一职责的完成与否，直接影响着我国劳动改造罪犯制度的实现问题，因为罪犯的劳动除了具有经济性质之外，还具有明显的改造罪犯的法律性质。建立新的监狱企业体制，不仅要能够增强监狱企业的活力，而且要有利于劳动改造罪犯制度的实现，使监狱企业的生产经营活动和监狱对罪犯的劳动改造活动有机地结合起来，减少或避免“改造和生产”之间的矛盾，增强两者的统一性和协调性。
（三）对于我国监狱经济体制改革的几点思考
思考一：必须实行监狱与企业分离

总共5页　　[1] [2] 3 [4] [5]

上一页　　　　下一页