[ 宋飞 ]——(2008-1-29) / 已阅42984次

（4）有的不关心法制机构工作人员的实际困难，不关心其政治进步，使一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，挫伤了其工作积极性。
3、法制机构工作中存在的现实问题
结合前文所述，在现有这种体制下，一些政府法制机构由于地位偏低，职能偏软，力量薄弱，往往出现以下情况：
(1)政府法制机构对行政复议工作，只有以政府名义审理案件和草拟行政复议决定的职权，最终决定权仍在政府。对于行政执法机关拒不履行行政复议决定的，也只能责令其限期履行，而行政执法机关因法制机构级别不够分量，不听你的，却不能申请法院强制执行，致使像东北一些地方行政相对人选择到法院寻求司法救济的行政诉讼案件数量甚至还大大超过行政复议案件数量。
(2)政府法制机构对行政机关实施行政许可的监督范围过于狭窄。如有的县级政府法制机构仅能对林业的林权证、农民的土地承包经营权证、国有及集体土地确权、港口、码头的审批事项出具法律审查意见，有的地市级政府甚至将一些对行政许可的监督工作交给政府公交科去办，大大削弱了法制机构的监督职能。
(3)政府法制机构的政府应诉工作开展缺乏软硬件保障。如对异地审理的案件，法制机构工作人员经常因没有交通工具而无法出庭应诉；政府聘请的律师拿代理费，而法制机构随同应诉的人员却没有专项的应诉经费，致使一些地方的政府法制机构对政府聘请的律师产生抵触情绪⑽，有的甚至干脆推掉此项职责，让
政府直接请律师出庭了事。
注：⑽白冬红（广州市公职律师事务所），《我国公职律师制度试点实践中存在的问题及对策》，原载广东律师网2007.6.19
(4)对规范性文件审查备案工作马虎应付，敷衍了事，如审核把关工作作得不深不细，致使文件粗制滥造；有的屈从于上级领导压力，不敢坚持原则，睁一只眼，闭一只眼，导致出现违法条款；
(5)集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少，范围偏小。一些政府法制机构每年仅开展1—2次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。
(6)政府法制机构由于受各种原因的限制，对于违法行政行为往往是对“事”不对“人”，即就事论事，对事处理多，对人的处理少。对违法执法人员的处理只有“建议”权，而没有直接处理权，结果往往是违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受相应惩处，不能从根本上解决问题。
4、如何更新观念
针对前面所述，笔者认为政府法制工作是政府的一项基础性、综合性、全局性工作，其总任务是全面推进依法行政，总目标是建设法治政府；而政府法制机构是协助政府全面推进依法行政的参谋、助手和法律顾问。我们应当认真研究这个“总任务”、“总目标”及“参谋、助手和法律顾问”的内涵，并由此准确把握政府法制机构的职能定位和工作任务。我们应当善于从党委、政府工作的全局上考虑问题，在党委、政府的全局工作中找准自己的位置，通过在党委、政府的全局性工作中发挥政府法制机构的职能作用，扩大政府法制机构的影响。政府法制机构如果从狭隘的部门观念出发，把自己定位于秘书班子或纯粹的办理法律事务的机构，消极被动地应付党委、政府领导交办的或部门提出的工作任务，就难以适应形势发展对政府法制机构所提出的要求，难以承担起协助政府全面推进依法行政、建设法治政府的历史使命，就可能错过政府法制工作发展的良好机遇。我们应当克服狭隘的部门观念和消极被动办理具体法律事务的观念，树立全局观念、主动和全方位服务观念、整体推进依法行政的观念，既要善于办好政府的日常性法律事务，又要善于协助政府从宏观上、整体上全面推进依法行政，站在各级政府行政首长的角度思考问题。⑾
注：⑾刘新年，《做好新形势下市县政府法制工作的几点思考》，原载《政府法制工作》2005年第22期，湖南省人民政府法制办公室编，2005.8.20

四、省级以下法制机构建设的相关建议和思考
（一）法制机构的名称规范
目前，各级政府及部门法制机构的名称可以说是五花八门，如国务院称法制办，国务院部委称条法司，省政府称法制办，省政府部门称政策法规处、条法处、法制办，市县政府称法制办、法制科，市县政府部门称法制处（股）、政策法规科、法规科，乡镇政府设法制员、法制干事，水利部门称水政处（股）、税务部门称税政处、征管科。建议统一其名称，全国统一称为法制办，避免局、办、室、处、科并存的混乱局面。
（二）省级以下政府法制机构的机构设置类型
以湖北省县级政府法制机构设置类型为例,对法制机构的安排出现了三种情况：一种是把法制办作为政府办公室管理的机构，明确为正科级或副科级，此类情况全省有45个县市，占44.6% ；第二种情况是把法制办作为政府办内的一个科室，与政府办内其他科室一样，但有的工作可以法制办名义开展，全省有39个县如此，占39.6% ；第三种情况是机构改革中仍作为政府直属办事机构保留，或者机构改革以后又改为直属机构，但全省仅有16个县市，占15.8% .
目前在理论界，出现了四种不同观点，对地方政府法制工作影响很大：
1、有人认为：将政府法制机构与司法行政机关合并，由司法行政机关负责政府立法和规范性文件审查工作，以扩大司法行政机关职能。⑿
注：⑿池皖白（安徽夏商周律师事务所律师）：《正义来自公平——从国家法制层面思考司法公正和社会公正若干问题》，原载第七届中国律师论坛
2、有人认为，应整合法制机构。将原县级司法局与政府法制办合并，组建法制局(办)并列入政府工作部门(组成局)。原县级司法局的法定管理职能如律师、公正的行业管理职能，交由相关行业协会组织来行使；民事调解和普法宣传职能由新组建的县乡两级法制机构和人民法院行使。这既符合精简机构和法制统一的原则，也起到整合“法制资源”的作用。⒀
注：⒀梁世锋，《浅析乡镇推进依法行政存在的问题及对策》，原载《政府法制工作》2006年第19期，湖南省政府法制办编，2006.10.23
3、有人认为，由于实践中政府法制监督相对淡化，法制监督存在一些制度上的缺陷：如政府法制监督依据不明确、政府法制机构缺乏主体地位、政府法制监督缺乏完整体系、政府法制监督范围过窄、政府法制监督手段乏力，职能难以充分发挥。因此建议，将政府法制机构承担的部分监督职能分解到监察部门或相关的行政部门。⒁
注：⒁卢申伟，《关于强化政府法制监督的思考和建议》，原载福建省政府法制信息网，2007.3.15
4、有人认为，要强化政府法制职能部门。各级政府的法制办公室要从政府办公厅（办公室）中分离出来，提升其地位，变成一个独立的相当于香港律政司那样的法律地位的政府法制职能部门（不同于司法行政部门）。新设立的政府法制职能部门行使政府立法草拟、行政执法指导与监督和政府法律顾问（处理政府所有法律事务）的职能。撤销政府各职能部门的法制工作机构，把有限的法律资源集中到政府法制职能部门，并将原先由政府各部门法制工作机构承担的职能统一由政府法制职能部门来行使。这样，既可以进一步精简机构，裁减人员，又可以充分有效地发挥政府现有法律人才的作用。⒂
注：⒂海南省财政厅编写，《试论推进依法行政的体制保障》，原载海南人大网
笔者认为第一和第三种观点的提出严重影响了地方政府法制工作的有力开展，不利于调动广大地方政府法制工作者的积极性。政府法制部门应具有相对独立性。政府法制部门虽然也是政府部门之一，但法制工作的性质决定了其特殊性，政府法制部门必须和其他政府部门相对独立，独立性应体现在政府法制部门只对行政首长负责，并且直接受行政首长领导，尤其是行政复议活动不受其他机关，团体和个人的干涉，只有这样，政府法制部门才能真正地行使自身职权，开拓工作。
（三）省级以下政府部门法制机构的设置情况和存在的问题
政府各行政执法部门的法制机构多为政府部门内设机构，以科室、股室名义出现。但各个行政执法部门的法制机构建设发展并不平衡。如笔者所在地区的42家行政执法主体单位中，设有专门的法制工作机构的有20家，占行政执法主体单位47.6 ％；有专兼职法制工作人员的10家，占行政执法主体单位23.8％；没有专兼职法制工作人员的12家，占行政执法主体单位28.6％。有的单位还在基层委托执法单位实行了法制员工作制度。再如在2002年的政府机构改革中，温岭市政府坚持法制机构只能加强不能削弱的原则，在审核“三定”方案时，对执法任务较重的单位，核定单独设立法制科。在机关人员和内设机构都裁减20％的情况下，部门的法制机构不但不减少，反而比改革前增加50％。如交通局原来5个科室，改革后只能设4个科室，他们在全局率先建立“交通行政执法大队”的同时，单独设立法制科。农林局虽然行政编制只有十几名，这次改革后也专设了法制科，做到执法和监督相分离。公安局法制科人员已增加到11人，对全市公安干警实行“一案一考评，一所一档案，一月一通报”，该局连续几年被评为全省执法优胜单位。工商局法制科对执法案件实行“事前、事中、事后”的全过程监督，取得了较好的效果。其他执法任务较重的如财政地税、国税、建设、国土、计生、统计等部门都设置了法制科，并在基层站所配备了专职法制员。各地经济发展的不平衡导致部门法制机构发展也出现不平衡。
除了机构设置, 地市级政府部门法制机构具体办理行政复议案件的问题也倍受关注.现在很多行政相对人宁可向同级人民政府的法制机构去办理具体复议事项,也不愿意向上一级政府部门法制机构寻求法律救济.很多人怀疑政府部门系统是上下串通,你去复议,结果只可能是维持.因此有人建议取消政府部门法制机构的具体实施复议职能.
（四）省级以下政府法制机构的人员、编制及经费保障
1、政府法制机构人员情况
（1）设置类型：{1}专职，是指有本单位行政编制，且专门从事法制机构工作的人员；{2}兼职，是指有本单位行政编制，在从事法制工作的同时，兼做其他工作的人员；{3}借调，是指没有本单位行政编制，临时从事法制工作的人员。
（2）人员配备问题
结合前文所提及的《湖北省县级政府复议机构调查报告》，笔者认为，在法制机构人员配备方面存在如下问题：：
一是“倒三角”的工作体制影响了基层依法行政工作的开展。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府基本上未设置专门的机构。从人员分配来看，国务院法制机构人员编制为200人，省级法制机构一般为40—70人，地市政府法制机构一般为10—20人，县级法制机构一般4人左右，有的甚至只有2人，多数还是身兼数职。由此可以看出，我国依法行政工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。
二是政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求，职前大学法律本科毕业生的比例不高，大部分法制人员都没有通过国家司法考试。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构，35岁以下的法制工作人员寥寥无几。从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，仅有《公证法》第十九条规定具有本科以上学历，从事法制工作满十年的公务员，已经离开原工作岗位，经考核合格的，可以担任公证员。 一些长期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。法律专业毕业的人才也很难留在经济欠发达地区从事基层工作。
三是法制工作人员专职化程度不高，力量薄弱，与政府是否是隶属关系没有理顺。以湖北省为例，由于有的县级政府法制机构是在政府办公室内设，并没有明确的定编，因此全省县级政府法制机构定编数无法准确统计。目前，在县法制办或法制科任职的，全省281人，平均每个县、市（区）只有2.78人。其中包括37名县政府办公室副主任兼任法制办主任而主要精力不在法制办的，还包括7名兼职从事法制工作的，以及为解决职务待遇只在法制科挂名的。人员配备各地差别也较大。按281人计算，在岗人数在4人以上的有25个县市，占24.7% ；在岗数3人的有36个县市，占35.6% ；在岗数在2人以下的有27个县市，占26.7% .（其中13个县市在岗数只有1人，并且其中6个县市只有一名兼职人员）。281人中，直接从事行政复议工作的人员只有72名专职和92名兼职的，共164人，平均一个县只有1.6人。离省政府若干意见的要求（3名办案人员）相差太大。281人即使全部用来负责行政复议工作，也达不到省政府的要求。
对上述存在的问题，解决办法有以下三点：
一是改变“倒三角”的工作体制，将依法行政工作重心下移，加强基层政府法制机构设置。要在全国范围内的乡一级政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善的工作体制，同时进一步加强地市级以下政府法制机构力量，使地市法制机构人员达到20人以上，县级达到10人，乡级达到3—5人，使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。
二是对政府法制机构的设置取消“软指标”，制定“硬指标”。首先修改《地方各级政府机构设置和编制管理条例》第七条关于“县级以上各级政府不得要求下级政府设立与其业务对口的行政机构”的限制性规定，增加“法律法规另有规定的除外”的弹性条款，由国务院科学地制定出一个量化标准，确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能政府法制机构的设置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。
三是要进一步改变依法行政工作的体制，使政府法制序列从国务院到地方实行垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的领导和监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开展依法行政工作。建议建立全国法制系统内部的干部任职交流制度，让经济发达地区的法制干部到经济欠发达地区的法制机构挂职锻炼。

2、政府法制机构的编制问题
根据《中华人民共和国公务员法》（2006年1月1日施行）：
第二条：……公务员指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
第十条 中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。

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