[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已阅38932次

研究行政补偿的性质，将有助于我们更加准确的理解和把握行政补偿概念。目前对行政补偿性质具有代表性的观点有以下几种：
1、行政责任说
该观点认为，行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由行政主体对相对人所遭受损失予以弥补的责任。
2、特殊行政责任说
该说认为行政补偿是一种特殊的或例外的行政责任，其特殊性表现在以下几个方面：一是该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损失依法负损失补偿义务；二是该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害要对相对人一方负无过错责任。三是该责任不以因果关系为构成要件（并非否认因果关系的存在，只是强调在进行补偿时不深究因果关系），对于法律规定的情形，行政机关对损失负“结果责任”；四是该责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负“公平责任”。[15]
3、法定义务说
该学说认为，行政补偿是行政机关为实现公共利益而实施的一定行为所必然伴随的一种法定义务。此义务是行政机关合法的义务，行政补偿的原因是行政机关在管理国家和社会公共事务过程中的合法行为对行政相对人的财产造成了特定损失，这种合法行为的目的是为了国家和社会公共利益，因此，由此造成的特定损失就应由全体国民共同、公平负担，如果让特定的行政相对人独立承担因行使权力带来的损害是不公平的。基于公共负担平等的观念，如果行政相对人因为国家和社会公共利益而蒙受了特定损失，该行政相对人就应当得到补偿。并且，对于该行政相对人来说，如果合法的财产权受到侵害(而非自己过错的前提下)，而得不到补偿，则有关财产权的保障也就毫无意义了，这当然是现代法治国家所不能容许的，因此行政补偿成为行政机关的一项法定义务。[16]
4、行政行为说
该学说认为，行政补偿是指行政机关及其工作人员在合法地行使行政权力，执行国家行政职能过程中，造成相对人合法权益的损害时，行政机关依法弥补相对人损失的一种补救性具体行政行为。[17]
几种观点各有其自身的道理，都是从不同角度来分析行政补偿而得到的结论。其中，法定义务说不仅在很大程度上揭示了行政补偿的特殊本质，而且更好的保护了公民的个人利益。笔者认为，行政补偿的性质是行政主体在因公益需要合法行使职权而使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失时而必领承担的一种伴随义务，是对其给予补偿的一种现代国家的法定义务。所以，我国行政补偿制度的性质应当是一种法定义务。

1.4行政补偿的原则
为了避免混淆行政补偿整个制度的原则和行政补偿制度补偿额度方面的原则，此处讲的行政补偿原则专指行政补偿额度方面的原则。在各国的行政补偿制度中，关于行政补偿基本原则的规定，主要有以下三种：
1、完全补偿原则
提倡完全补偿原则的学者认为:“补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿。”[18]即行政主体对相对人的全部损失都给予补偿，使当事人的损失回复到未受侵害之前的状态。”因此，私人财产供公共使用时，应补偿财产权人因此所受财产上损失的全部。比如在公用收用中，除了要全额补偿被收用财产的市场交易价格外，还须加上迁移费或营业损失等因收用而产生的相关损失，即补偿其客观价值全额:补偿额低于被收用财产客观价值全额的，将被视为不符合正当补偿的要求，被收用人有权向收用人请求符合其要件的补偿增额。
2、相当补偿原则
相当补偿原则又称合理补偿原则、适当补偿原则。该原则认为，行政主体的行政行为是因公共利益而起的，基于公共负担平等的理论基础，因行政行为遭到损失的行政相对人作为社会的一分子，也是公共利益的受益者，理应承担一部分损失，所以行政补偿只须进行适当的或合理的补偿即可，没有必要补偿行政相对人财产实际价格的全部。因此适当补偿的程度往往低于完全补偿的程度。
3、公平补偿原则
德国基本法第14条第3款的规定:“为公共利益起见，财产可以征收。公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益和当事人利益为合理之衡量。关于行政补偿额度之争议，由普通法院管辖之。”公平补偿内涵在理论上十分抽象，在技术上也难以界定其具体范围。它是建立在利益衡量的基础之上的，在实践中通过充分斟酌公共利益与当事人利益，综合考虑征收的目的，被征收财产及被征收人的具体状态，最后决定一个公正合理的补偿方案。

1.5行政补偿范围
行政补偿范围是行政补偿制度的重要内容之一。笔者比较赞同学界部分学者从行为、事项和权益三方面来理解行政补偿范围。
1、行为范围
行政补偿的行为范围,是指行政主体对什么性质的行为造成行政相对人损失而承担补偿责任。从引起行政补偿的行为性质来看,它包括法律行为和事实行为，即包括合法行政行为和行政事实行为,故而行政补偿包括对合法行政行为造成损失的补偿和对出于公共利益目的的行政事实行为造成损失的补偿。[19]
2、事项范围
行政补偿的事项范围是指行政主体对哪些具体事项承担补偿责任。目前，在我国有关行政补偿范围的观点不少，大多是从事项范围探讨的。从两方面来理解:一是要明确行政补偿的界限，即些领域可能会发生行政补偿，其中包括公用征收的补偿；公用征用的补偿；变更行政活动、行政计划、行政合同的补偿；限制变更使用财物的补偿；国家危险责任的补偿；因保护国家财产而造成损失的补偿。二是要明确行政补偿中补偿损失的大小，即哪些损失应当补偿，哪些损失不予补偿.[20]
3、权益范围
行政补偿的权益范围,是指行政主体对哪些权益承担补偿责任,它包含着两方面内容:一是权益内容范围。公民、法人或其他组织所享有的法律权利可分为实体权利和程序权利,而实体权利又包括了人身权利、财产权利、政治权利及劳动权利等其他权利。在行政活动中,行政机关及其工作人员合法行政行为以及出于公共利益目的的行政事实行为,对上述权利都有可能造成损失。二是权益损失范围。包括权益损失性质范围和权益损失程度范围。损失性质可分为物质损失和精神损害两部分。物质损失又称财产损失，是指是指和公用征收之间有直接的因果关系的损失。[21]精神损害是指侵权行为所导致的致使受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，无法正常进行日常生活的非财产上的损害。[22]损失程度可分为直接损失和间接损失，直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低。而间接损失是指侵权行为阻却了财产上的在正常情况下应当得到的利益(即可得利益)，如利息、租金、利润、劳动报酬等。[23]

第二章 我国行政补偿制度的历史发展和存在的缺陷
2.1我国行政补偿制度的历史发展
行政补偿制度集中体现了近代以来国家对财产权既保护又限制的思想，是在资产阶级革命后兴起的。因而行政补偿制度在“普天之下莫非王臣，率土之滨莫非王土”的长期封建专制统治下的中国不可能确立。
只有到了民主革命时期，才能逐渐看到相关下行政补偿的踪影。学界普遍认为，最早的出现行政补偿有关规定的文件是1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》。它规定:“由于建筑国防工事、兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”其中“租用、征用或者以其他土地交换”。
建国以后，行政补偿制度进一步发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》第14条明确规定:“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适应的安置，并对其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿。”还包括其他的一些条例、规定，明确规定了国家在征用土地时对遭受损失的人予以公平合理补偿的制度。此后二十多年，由于众所周知的原因，我国行政法制建设基本上中断，行政补偿制度当然也没有什么发展。
党的十一届三中全会以来，我国的行政法制建设又得以恢复发展，行政补偿立法也开始逐步加快。1982年，我国制定了《国家建设征用土地条例》，1986年又制定了《土地管理法》对土地征收补偿作了更具体的规定，同时期颁布的《草原法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》、《水法》也都对补偿问题作出了规定，在资源管理领域建立了比较完善的补偿制度。此外，《长江三峡工程建设移民条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《国家建设征用土地条例》等等。
特别值得一提的是2004年的宪法修正案。其中，将第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在第13条中增加规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”伴随着宪法修正案以上条款的通过，首先在宪法层面上规定了我国的行政征用征收补偿制度，确立了我国行政补偿制度的宪法依据。同时，对“尊重和保障人权”和“完善对私有财产的保护”目标的实现，具有重大的现实意义。

2.2我国行政补偿制度存在的缺陷
随着社会主义市场经济、民主政治的发展，我国的行政补偿立法步伐加快，仅经过十多年的时间，我国就在大部分行政管理领域都建立了行政补偿制度。但由于指导思想上重视不够、传统观念根深蒂固、相关理论研究相对比较落后、立法技术明显滞后和国家财力有限等因素，致使我国行政补偿制度还存在不少的缺陷。归纳起来，主要表现在以下几方面：
2.2.1统一的行政补偿法典的缺失
钉子户事件中涉及到《中华人民共和国宪法》，国务院的《城市房屋拆迁管理条例》（并非法律而只是行政法规），还有位阶更低的基本抄袭国务院《城市房屋拆迁管理条例》的重庆市的地方法规、规章。其中，《城市房屋拆迁管理条例》本身的合法性就有待商榷，更何况重庆地方的法规、规章。没有全国统一的，综合各种补偿类型的补偿法。使得不同地域、不同种类的补偿有着极大的不同。为了使“法律面前人人平等”原则真正得到实现，必须要有一部基本法律来予以保障。虽然我国已经有几十部单行法律法规对行政补偿问题有所涉及，然而，我国至今还没有一部统一的行政补偿法。单行法律法规有诸多的不足，它难以穷尽所有行政管理领域的行政补偿问题，结果使许多行政管理领域的行政补偿问题呈空白状态、无法可依；法律用语不明确不统一，规定过于简单，缺乏具体实施的程序规定，使得虽利益受到损失，但得不到适当补偿或得不到任何补偿；单行法律与有关法规之间还存在着不协调的情况，由于有关的规定都散见于单行法律、法规当中，范围、标准不一，对侵害程度相同或相似的情形予以不同的补偿，或者对侵害程度不同或相当悬殊的情形予以相同的补偿，导致了行政补偿实践中的差异与混乱，违反了宪法所确定的“法律面前人人平等”的原则。
2.2.2具体补偿程序和救济程序不健全
在钉子户事件的整个过程当中，户主、政府和开发商之间的摩擦纠纷不断，程序十分不规范。例如：拆迁公告没有及时张贴；没有在拆迁时效内拆迁；肆意断水断电影响户主生活；听证会就像过场一样，并没有按照程序来；征收与拆迁没有公众参与；只能在行政裁决后才能到法院起诉；法院审查的范围有限等。我国以确立损失补偿的单行法律、法规以及规章己经为数不少，但在这些法律、法规以及规章中确定行政补偿的具体实施程序和救济程序的却寥寥无几。行政相对人因行政主体的合法行政行为而导致自身权益的特别损失时，应通过何种程序才能获得行政机关的行政补偿，法律、法规并没有明确规定。另外，“有权利必有救济”，当行政相对人对公用征收行为不服、对行政机关采取的限制财产权和非财产权措施不服、对行政机关采取的公权力附随效果措施不服、对行政机关拒绝履行或拖延履行补偿责任、对行政补偿的计算标准不服是否可以提起诉讼也没有作出任何规定。都仅仅是指出行政相对人对行政主体关于行政补偿作出的裁决可以提起行政诉讼或民事诉讼。行政补偿理应既是实体制度又是程序制度。没有程序作保障的实体制度是难于得到真正的贯彻实施的，缺失行政补偿救济制度的行政补偿制度也是难以保障行政相对人的合法权益不受侵害的。
2.2.3行政补偿方式不够灵活多样
钉子户事件中项目的拆迁补偿方案有现房安置和货币安置两种。户主选择了现房安置。两种补偿方式的选择未免太单调，要知道拆迁户的情况是千差万别的，这样，不同的拆迁户不能选择对自己最有益的补偿方式，不能对受损的权益进行最大的补救。不利于拆迁者的再就业、保证生活水准。行政补偿方式是指国家承担行政补偿责任的具体形式。行政补偿是对合法行为造成损失的救济，行政补偿采取什么方式，直接影响到救济的质量，影响到受害人的权益，因而需要合理设计其方式。目前，各国一般主要采取金钱补偿方式，另有其他辅助形式。从我国行政补偿的实践来看，行政补偿的方式有直接补偿和间接补偿两种。其中直接补偿方式包括：金钱补偿、返还财产、恢复原状。行政主体在运用直接补偿方式时应以金钱补偿为主，但能返还财产或恢复原状的，应予返还财产或恢复原状。而间接补偿的方式多种多样，常见的有以下几种：在人、财、物的调配上给予优惠；减免税费；授予某种能给受损失人带来利益的特许权；给予额外的带薪休假、旅游和疗养等；在晋级晋职、增加工资、安排就业、分配住房和解决农转非的户口指标等问题上给予照顾等。[24]与国外相比，我国补偿方式优点是方式多样、灵活性强，可以适用不同的情况的要求，但缺乏规范性，随意性太大，容易造成标准不统一，反而不利于同种情况下的公平补偿。
2.2.4行政补偿的补偿范围和补偿标准规定不合理
最牛钉子户事件中，根据房屋所在鹤兴路片区的统一安置评估标准，吴苹夫妇位于该片区17号的房屋评估价为2477547元，补偿其旧房设备费2222元，搬家费20000元，装饰补偿费100000元。获得营业损失补偿90万元。异地安置房为开发商3年前自行开发的商品房，评估价为3068847元，吴苹夫妇还将补房屋差价469078元。这里面只包括了直接的物质损失和部分的间接损失，而没有应该补偿的精神损失。要知道，户主两年前就断水断电，在补偿协议协商僵持阶段又必须正日奔波守护于房屋旁，不休止但又无结果的协商等让费和消耗了户主许多的时间和精力，理应对此给予精神补偿。
行政补偿范围可以说是行政补偿的核心内容。从上一章的阐述中我们知道补偿范围包括行为范围、事项范围和权益范围三项。从我国单行法律法规的具体规定来看，我国行政补偿的范围太窄，主要体现在：我国行政补偿主要补偿财产权所受到的损失，对人身权受到的损失补偿的力度不大，对行政相对人除财产权和人身权以外的其他合法权益所受到的损失则不予以补偿；只补偿合法的具体行政行为所造成的直接损失，其他原因造成的损失不补偿。在现代行政管理中，行政相对人的直接损失和间接损失往往相伴随，如果仅补偿直接损失，而不补偿间接损失，则难以达到补偿目的和实现公正。所以，从现代社会侵权损害救济的发展趋势来看，间接损失应被纳入补偿范围。否则，补偿范围太窄，直接影响公民合法权益的保障。
行政补偿标准是根据行政相对人实际损失程度确定补偿数额的准则。它是行政补偿得以实现，受害人所受损失得到实际弥补的重要前提。没有补偿标准，则补偿数额无从计算，相对人的合法权益得不到切实的保障：行政补偿标准不统一，则补偿不公平的现象随处可见，行政补偿纠纷在所难免。但令人遗憾的是我国没有关于行政补偿标准的统一的规定，通常情况都是由具体行政机关参照损失的程度酌情子以补偿。[25]

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