[ 毛雪枫 ]——(2007-10-16) / 已阅73974次

引 言

民事执行是指执行机关运用国家强制力，依照法定条件和程序，对生效法律文书所确定的债权予以公力救济而进行的司法活动，一般是指国家强制性地处分债务人的财产以偿还其债务。民事执行制度是一个法治国家重要且不可或缺的法律制度之一，承载着将生效法律文书的内容付诸实施，以实现权利人合法权益的重要职能。有效的民事执行可以树立国家司法制度的威信和威慑力，是实现国家法治化的必要前提 。
在我国，民事执行是国家宪法和法律赋予人民法院的一项重要工作，这项工作伴随人民法院的审判工作而产生，随着改革开放的深化，民商事纠纷案件的大量增加而逐渐发展起来。由于我国法治基础比较薄弱，民事执行工作自发展之初就存在着机构不健全，人员数量不足、整体素质不高等先天不足，加之社会商业活动中拖欠债务成风，恶意逃债现象普遍等社会经济现象，执行环境不尽如人意。20世纪80年代后期，“执行难”问题开始出现，大量的生效法律文书不能得到及时有效执行，债权人的合法权益得不到切实保障，社会公平、公正的价值观念得不到弘扬，国家法律的尊严受到严重损害，在一定程度上影响了社会秩序的稳定。为解决“执行难”问题，中央在1999年专门下发了11号文件，全国各级法院经过不懈的努力，执行工作取得了一定的成效，对社会主义市场经济建设发挥了巨大作用。但由于种种原因，仍然未能完全摆脱“执行难”的困境，人民法院“执行难”问题，一度成为社会各界关注的热点问题之一。
“执行难”的形成原因是多方面的，其中一个十分重要的原因就是我国民事执行法律制度本身的缺陷。人民法院的民事执行，是社会信用关系的基本保障，必须要有较为完善的法律规范为前提。而我国由于缺乏对民事执行性质、特点的正确认识以及立法上的欠成熟，现行民事执行法律制度存在众多缺陷。要从根本上解决“执行难”问题，首先必须完善民事执行法律制度。本文拟对我国现行民事执行法律制度的缺陷进行剖析，借鉴国外民事执行立法的经验，提出如何完善我国民事执行法律制度，以求对解决“执行难”问题有所裨益。
一、我国现行民事执行法律制度的缺陷
完善的民事执行制度，要求立法者对每一项制度和措施都尽可能地作出具体详尽的规定，在程序上应当具有很强的操作性，而我国现行法律对民事执行制度的规定，主要见于1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）第二百零七条至二百三十六条，在当时的条件下，难以预见我国社会经济发展出现的新问题，无法在法律上设定较为完善的执行程序。所以条文太少，规定也过于粗疏和原则化。为应对司法实践的迫切需要，最高法院又专门制定了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（下称《执行规定》）等司法解释，这些规定作为我国民事执行工作的基本法律依据，在一定程度上解决了执行工作中的某些问题，但仍然不能适应执行工作的实际需要，不足以从根本上解决“执行难”问题，随着我国市场经济体系的建立和不断完善，社会经济活动出现了许多新情况、新问题，而现行民事执行法律制度的缺陷致使从法律层面针对这些问题缺乏相应的对策，这个问题已经严重制约了人民法院的民事执行工作。
从总体上说，我国现行民事执行制度很不完善，漏洞较多，可操作性不强，与民事执行相适应的配套法律制度也严重缺乏，一些重要的、必不可少的制度尚未明确规定，而司法实践中总结出的执行新方法又尚未得到立法的确认。 有些规定既与法律基本原理不相符合，也和客观实际情况不相适应，明显脱离社会，滞后于现实，在实践中经常出现不同的理解和歧义。此外，在我国现行民事执行制度中，司法解释、地方性法规以及各法院自行制定的执行工作规则在数量上明显多于法律规定。这些规定效力层次较低，权威性不足，影响范围有限，难以发挥法律的指引和教育作用。而司法解释与法律规定之间，地方性法规、法院工作规则与法律及司法解释之间，以及不同地方的地方性法规、不同法院的法院工作规则之间又存在着相互冲突现象，严重影响了民事执行工作以及国家法制的统一性。就具体问题而言，我国现行民事执行法律制度的缺陷有以下几个方面的内容：
（一）执行发动程序与客观实际不相适应
我国《民事诉讼法》第二百一十九条规定，“申请执行的期限，双方或者一方是公民的为一年，双方是法人或者其他组织的为六个月”。该规定由于没有从实体法诉讼时效这一立法原意出发，造成与《民法通则》的诉讼时效法律规定相冲突，限制了《民法通则》赋予当事人的诉讼时效的权利。在实践中，常有当事人因各种情况延误了申请执行期限，造成丧失保护其合法权益的机会，而债务人也都普遍存在寄希望债权人未在法定期限内申请执行的侥幸心理，几乎没有自动按照生效法律文书确定的期限履行义务的情形。可见，现行执行发动程序与客观实际不相适应，不能充分保护当事人的合法权益。具体的说，存在以下几个方面的缺陷：
1、未确立申请执行期限告知制度
在民事诉讼体制中，未确定申请执行期限告知制度，这是对当事人的合法权益保护不足。由于我国《民事诉讼法》没有明确规定应当在诉讼程序中告知当事人申请执行期限。这就造成各地法院做法各异，既有法院是书面告知，也有法院采取口头告知，还有的法院根本不告知。 申请执行期限告知制度在诉讼程序上不加规范，容易使当事人延误了申请执行期限。
2、对申请执行和移送执行没有严格区别规定
依照《民事诉讼法》的规定，产生民事执行程序有申请执行和移送执行两种方式，但对于两者的区别情形，当事人容易混淆，法院也不易具体操作。为弥补这个缺陷，最高法院后以司法解释的形式作了进一步规定，即生效法律文书的执行，一般应由当事人依法提出申请，发生法律效力的具有给付赡养费、扶养费、抚育费内容的法律文书，民事制裁决定书，以及刑事附带民事判决、裁定、调解书，由审判庭移送执行机构执行。该规定虽然明确了申请执行和移送执行的区别，但是仅作为一项司法解释，对于法律素质和知识参差不齐的当事人而言，我们自然不能奢求他们都能熟知精通。
3、申请执行时效中止、中断制度欠缺
申请执行时效中止、中断制度的缺位，一定程度上限制了当事人申请执行的期限。在司法实践中，有的当事人因不可抗力或其他障碍，造成申请执行期限的延误；还有债权人因被执行人下落不明、无财产可供执行或者与其达成履行协议时，向法院要求保留申请执行权并暂缓立案。上述情形的出现，都需要法院对申请执行时效的中止、中断情况予以确认，以保护当事人的合法权益。但由于我国目前对申请执行时效中止、中断制度尚无明确规定，致使法院对于申请执行中止、中断的认定在法律层面难以操作，实践中经常采取的法院登记备案、暂缓执行立案等做法也没有法律依据。
（二）在执行管辖方面的立法缺陷
民事执行管辖是确定法院之间受理民事执行案件分工和权限的制度，它是法院依法行使民事执行权的前提，是民事执行程序的重要组成部分。设立执行管辖制度的目的在于通过对不同案件在不同法院之间进行适当的分工，实现对执行效率的追求。我国《民事诉讼法》第二百零七条针对执行依据的不同设定了不同的确定管辖标准，即对法院制作的法律文书的执行，由第一审人民法院管辖；对其他机关制作的应当由法院执行的法律文书的执行，由被执行人住所地或财产所在地人民法院管辖。这一规定同时从级别和地域两方面规定了我国目前案件执行的分工方式，然而它仍然不能适应复杂的执行现状，其立法缺陷也逐渐显露出来。
1、规定不合理，违背执行规律和效率原则。
我国执行管辖以审理案件的法院为标准来确定执行法院，第一审法院管辖原则成为我国区别于外国执行管辖规定的一个显著标志。虽然该规定考虑了第一审法院较为熟悉情况便于执行。但在财产已具有很大流动性的现代社会，当事人住所地与其财产所在地往往并不一致，债务人的财产所在地甚至在判决做出后仍可能发生变动。由此导致许多案件既非财产所在地法院管辖，也非债务人住所地或者行为履行地法院管辖，这无疑为及时有效地执行案件设置了一道制度障碍。由于执行法院与被执行人、执行财产等在区域上的错位，异地执行以及委托执行使成必然，由此暴力抗法、案件久拖不决等便接锺而来，执行效率难以保障。
2、管辖规范缺漏，程序运转艰难。
就执行管辖而言，一些重要的管辖规范的缺失，导致执行案件在法院间的分配失当，当事人申请执行救济的途径不畅，执行效率低下。《执行规定》虽设定了指定管辖，但除管辖权争议等主观原因外，尚存在因不可抗力事由而致法院不能行使管辖权，或因法定原因如回避等而使法院无法执行案件等客观原因，法律上对此却并未提供解决方案。另外，对于实践中经常出现的执行管辖权异议的处理也没有明确的规定 。
3、缺乏级别管辖的规定，案件分布不均。虽然按照《民事诉讼法》级别管辖、地域管辖之规定无多歧义，但管辖恒定后对管辖权的变动如何界定和操作则存在不少变数。当事人在确定管辖法院上并没有选择权，致使审判管辖的缺漏延伸到执行阶段，案件没有得到合理的分流导致布局失衡，执行当事人的程序参与被排斥，程序公正没有落到实处。
（三）民事执行通知制度存在弊端
我国《民事诉讼法》第二百二十条规定，“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定的期间履行，逾期不履行的，强制执行。”可见，现行法律制度将民事执行通知规定为执行的必经程序，这样设计的本意可能是再给债务人一个自动履行的机会，让其有充分的时间筹集资金，合理安排生活或生产经营活动。但是，在执行实践中，这种程序往往造成执行时机的延误，对保护当事人的利益不利，存在以下缺陷：
1、暂时剥夺了权利人对财产所有权的取得权利
按照《民事诉讼法》的规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权采取查询、冻结、划拨存款、查封、扣押、拍卖被执行人财产等执行措施。这些规定表明，在采取执行措施前必须要向被执行人发出执行通知。如果执行通知指定的期限未到期，法院则不能采取强制执行措施。而从生效法律文书的效力来说，只要确定的履行期限到期，申请人申请执行，法院就可以采取强制执行措施。因此，执行通知事实上暂时剥夺了权利人对财产所有权的取得权利。
2、变更履行期限没有法律依据，有效送达存在诸多困难
执行通知指定了新的履行期限，事实上延长了生效法律文书确定的履行期限，这种随意性的变更不仅没有法律依据，而且产生了两个并不相同的履行期限，既影响了法律文书的严肃性，也容易造成当事人的误解。有的被执行人长期在外不归或者避而不见，与执行法官捉迷藏，执行通知长期不能送达，致使无法采取进一步的执行措施，案件长期执行不下去。还有的被执行人甚至以未收到执行通知书为借口抗拒执行。上述情形的出现，导致生效法律文书难以得到有效执行，权利人的合法权益长期不能实现。
3、常起到提醒被执行人转移财产的“逃债通知书”的作用
从实践看，执行时机把握得准确与否，直接关系到执行效果的好坏。有些案件当事人在判决生效后甚至在案件审理阶段，就逃避诉讼甚至搬家躲债，当案件进入执行程序，法院费尽千辛万苦找到被执行人时，却只能先发出执行通知书，为其再次逃避执行留下机会。还有些被执行人在执行通知未到期的期间当面应允，背地却转移、变卖或隐藏财产。由此看来，执行通知事实上提醒了被执行人转移财产和逃避执行，致使生效法律文书难以得到执行，给权利人造成不应有的损失。
（四）委托执行制度不健全，实践中收效甚微
委托执行是指执行法院将被执行人或被执行财产在其辖区以外的案件，委托当地人民法院执行的一种执行制度。委托执行制度的设立，其本意是优化执行机制，减少耗资巨大的异地执行，事实上也确实为解决执行实践中存在尖锐矛盾的一些问题，发挥了一定的作用。但是由于制度设计本身的缺陷，法院间的委托执行制度有的过于严格无法实现，有的过于笼统软弱无力，委托、受托的许多案件得不到实际执行。申请执行人对委托执行缺乏信任、颇有意见，一些法院也对委托执行工作信心不足。总是来说，委托执行在执行工作实践中的可操作性较差，收效甚微，违背了立法者的设立初衷。究其原因，包括以下几方面：
1、执行权被分割行使，产生矛盾很难协调。委托执行中的执行权是被委托法院和受托法院分割行使的，委托法院在行使保留的执行权时，常与受托法院在案件有关问题的处理意见不一致，且难以说服对方，造成的矛盾很难协调。
2、被执行人财产查证困难。在委托执行实践中，申请执行人对被执行人财产查证困难问题一直困扰着法院和申请执行人。委托执行案件的申请执行人往往是外地人，一般难以及时有效地提供被执行人隐藏下落和财产线索，从而无法与受托法院执行工作形成良好的配合。
3、委托法院和受托法院的重视程度问题。执行案件委托出去后，有的委托法院不经常向受托法院了解案件的执行状况，催办、协调、办理必要手续的工作更是无人问津。而由于不是受托法院自己受理的案件，有的受托法院认为能否执行也不关自己的事，往往在收到案件后不按规定的时间执行和答复，委托法院多次催促也无结果。委托执行由于缺乏必要的督促和监督措施，从而造成委托法院与受托法院相互推诿、扯皮，导致委托执行的案件久拖不执。
（五）缺乏完备的被执行财产调查制度
民事执行主要是对财产的执行。执行程序开始后，开展执行调查工作，查明债务人的财产状况是执行工作顺利进行的前提条件，也是债权人实现其权利的前提。《执行规定》规定的财产调查方式主要有以下三种:

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