[ 李长健 ]——(2006-8-2) / 已阅44228次

（一）关于农民合作经济组织法的概念
人们在对加快合作经济组织立法步伐方面的认识是共同的，但对“立什么法？先立什么法？后立什么法？”和法的名称问题的看法是有分歧的。
从立法界来看，我国早在1950年就有由刘少奇主持拟定的《中华人民共和国合作社法（草案）》，1995年国务院将《供销合作社法》列入1996年立法计划中的第二类，[43] 2003年5月中华全国供销合作总社致函国务院，建议设立《合作社法》、《供销合作社法》或《农业专业合作社法》立法项目。2003年十届人大第一次会议有制定《农村专业经济组织法》议案的提出，同年12月十届人大常委立法规划将《农民合作经济组织法》列入本届人大五年任期内第二类立法规划。至此，《农民合作经济组织法》正式纳入立法进程。
从理论界和实际工作部门看，有学者提出制定“农村合作经济组织法”[44] 、“农业合作经济组织法”（郑远红，2004）、“农业专业合作社法”（宋波，2003）等主张。
纵观上述观点，在加快合作经济组织立法中，对先立什么法、后立什么法已由立法机关作出了结论，在此不多讨论。对有关“三农”问题合作经济组织法的名称问题归纳起来存在如下六种称谓模式：“农村+合作经济组织法”、“农业+合作经济组织法”、“农民+合作经济组织法”、“农业+专业+合作经济组织法”、“农村+专业+合作经济组织法”和“农民+专业+合作经济组织法”。笔者认为，在对与“三农”相关的合作经济组织法立法概念的确定上要体现如下几个关键要素：一是合作经济组织的组织要素。法律名称中应出现“合作经济组织”字样。二是农民为主要主体的构成要素。依此要素，法律名称中出现“农村”或“农民”字样可体现这一要求，如出现“农业”字样，则主要主体不一定是农民。而“农村”作为一个地域概念，形成“农村（地域）+合作经济组织（组织性质）+法”的模式，无法体现农民为主要主体的要素要求。三是农业为合作经济组织的主要要素。依此要求，法律名称中出现“农业”二字似乎更好，但考虑前两条要素要求和合作经济组织还可适当从事农业以外的产业的特点来看，用“农业”二字有过窄之嫌。四是现实和未来与有关“三农”的合作经济组织发展现状和趋势要素。专业合作经济组织和综合合作经济组织并存的现象，使得我们应摈弃“专业+合作经济组织法”的模式。因此，在立法名称上，我们应形成共识——《农民合作经济组织法》，应采取“农民+合作经济组织法”的称谓模式。[45]
（二）关于农民的概念
农民是农民合作经济组织中最主要、最重要的主体成员。农民的概念不仅影响法律的名称，而且影响其适用。关于农民的界定，较权威的是《辞海》，其解释是：农民是“直接从事农业生产的劳动者，封建社会的主要生产者。在资本主义和殖民地、半殖民地社会，主要指贫农和中农。在社会主义社会，主要指集体农民。”[46] 对农民界定，是按身份界定、还是按职业界定，是值得研究的。如按身份界定，则凡是有农村户口的，便是农民。那么我们要问所有离开农村的有农村户口的人都能是真正的农民吗？据统计，我国如按户籍统计现有9.2亿农民；如按居住地统计，我国现有7.8亿农民。1亿多的差距是由不同统计口径造成的。如果按职业界定，则凡是从事种、养业和直接为其进行产前、产后服务的劳动者都是农民。这样一来，有城市户口到农村从事种、养业的人员都应称是农民。如果是这样，城市退休人员到农村从事种、养业其身份不就应是农民了吗？他们一边在农村劳动，一边还拿着城市的退休金和享受城市市民的福利呢。显然，对“农民”存在一个界定问题。
笔者认为：《农民合作经济组织法》中的农民之界定，不仅要看其户口是否长期（一般以三至五年以上为限）在农村，而且要看其是否从事种、养业和直接为种、养业进行产前、产后服务的劳动者。如果将来统一城乡户籍制度，则要看户口是否在乡村。
（三）关于农民合作经济组织的概念
对农民合作经济组织界定之前，首先要明确其组织的实质应是合作社，定义应明确其合作组织特点。因而在定义中要考虑1995年ICA和2002年ILO对合作社定义的借鉴。其定义是：“合作社是由自愿联合的人们，通过其联合所有的民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会和文化需要及理想的自治联合体。”此定义中有几个重要的核心内涵项，我们要认真领会和把握其实质，如“联合所有”（jointly-owned）、[47] 民主控制（democratically-controlled）[48] 等。其次，要考虑其经济性，其合作组织不是政治合作组织，而是经济合作组织。再次，界定其定义时还要把握其“约定共营合作经济”和“民有民管民享”的特征。最后，考虑中国国情和农民合作经济组织发展的趋势。
目前，学术界对农民合作经济组织有最广义、广义和狭义等三种理解。最广义理解的认为：农民合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用社。显然，这种界定过于宽泛，如乡镇村集体经济组织等已超出了合作经济组织的范围。广义理解的认为：农民合作经济组织包括除供销合作社和信用合作社以外的上述最广义理解范围的组织。可见此理解与前者有共同的错误。狭义理解的认为：农民合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社，并将专业农业合作社定义为：同类产品的农业生产经营者自愿联合起来，维护和发展成员利益、自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织。笔者认为：这种理解又有过窄、不准确之嫌。
在讨论立法中，对“农民合作经济组织”进行准确界定前，我们还必须对“农民合作经济组织”的法律地位进行确定。我们还应先确定农民合作经济组织是不是法人。
农业合作经济组织是企业，这是毫无疑问的。在国外，合作社本身就是企业。农民合作经济组织是不是法人呢？按照我国《民法通则》规定中对法人的分类，法人分为：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。显然，农民合作经济组织不属于机关法人、事业单位法人和社会团体法人。其是否属于企业法人呢？我们知道：企业法人是具备法人条件，以营利为目的的经济组织。其必须符合法律规定的最低财产数额，由工商管理部门核准登记才能成立。农民合作经济组织的合作经济组织特点，决定它不是典型的以营利为目的的法人，因而，如果农民合作经济组织是法人的话，也不应是企业法人，那么它就应该是一种新型的法人。有学者将其称之为“合作社法人”，这种称谓是非常有智慧的。笔者认为：农民合作经济组织不一定是法人。因为法人必须具备较严格的条件，考虑到我国农民合作经济组织发展的特点，要采取先促进、后规范的立法取向，将其分为两大类：符合条件的法人型农民合作经济组织，确定其为合作社法人；不符合法人条件的确定其为非法人型农民合作经济组织。待农业合作经济组织发展到一定程度后，可只规定合作社法人这一类形式。综上，笔者认为：立法中关于农民合作经济组织的界定应不出现“法人”字样为好。[49]
农民合作经济组织应采取什么样的设立方式呢？企业设立方式有自由设立、特许设立、许可设立和准则设立四种。我国《公司法》颁布前，企业设立采取严格的许可设立（核准设立）。《公司法》、《合伙企业法》颁布后，允许部分企业采取严格的准则设立方式。实质上，我国企业设立采取的是严格准则设立与许可设立相结合的方式。依据我国农民合作经济组织产生的实际，为减少组织设立的制度成本，方便农民组织起来联合进入市场，从而提高效率，笔者认为：我国农民合作经济组织拟采取准则设立方式，对符合设立条件的到管理部门登记即可成立，无需经过审批。考虑到组织的“三农”因素，结合合作社法人介于企业法人与社会团体法人之间的中间状态之特点，建议将农民合作经济组织的登记机关确定为县级以上的农业行政主管部门为宜。
笔者认为，立法中对农民合作经济组织的定义可以是“农民合作经济组织是指农民依法自愿联合组成的，不以营利为目的的，实行民有、民管、民享原则为其成员提供生产经营服务的经济合作组织。”理解此概念，要把握其基本特征：一是一个合作组织；二是一个经济合作组织；三是依法自愿联合，体现平等和退社的自由；四是对内不以营利为目的；五是实行民有、民管、民享的组织原则。

三、从分业立法走向综合立法——农民合作经济组织立法模式之选
对合作经济组织的立法采取何种立法模式，直接影响《农民合作经济组织法》的内容。不同的国家或地区往往根据本国或本地区法律传统、合作经济发展的现状、国家对合作经济发展的态度和国际社会合作经济组织立法的经验作出不同的选择。一般而言，有如下三种立法模式：一是综合单独立法模式。采取此模式的国家较多，是一种最普遍的合作社立法模式，以德国、英国为典型。其特点是用单独的综合合作社法对各类合作经济组织进行综合规范。二是分业单独立法模式。采用此模式的国家往往通过制定一系列不同的合作社法来形成该国合作社法体系。采取此模式的国家以韩国为典型。三是附属立法模式。将合作社立法附属于民法或商法，没有独立的综合的合作社法。采取此模式的国家以法国为典型。
笔者认为：我国合作社立法可采取混合型立法模式，即先采取分业单独立法模式，制定分业合作组织法，再制定综合统一的合作社基本法，走有中国特色的合作立法之路。目前，可先制定《农民合作经济组织法》、《供销合作社法》等分业合作组织法。如此一来，《农民合作经济组织法》的内容就应以确定规范农民合作经济组织特有的内容为主，对合作社基本法的内容不应作过多的规定，其体系结构应充分考虑自身的特点和需要，要考虑到与未来合作社基本法的衔接和协调。

四、从“促发展”到“促协调”——农民合作经济组织立法的理念之想
在对农民合作经济组织发展与规范上存在如下三种态度：一是先规范后发展；二是先发展后规范；三是边发展边规范或边规范边发展。三种不同态度的存在主要源于对“三农”问题重要性的不了解，特别是对中国当前农民问题的不熟悉、不重视；此外，还有一个对农民合作经济组织发展与规范的理念问题，表现为对农民合作经济组织的态度问题。从某种意义上说：理念决定态度，态度决定行为。农民合作经济组织立法树立和实现什么样的理念，将直接决定我们在现实中对农民合作经济组织发展与规范的态度，决定我们在实际工作中对农民合作经济组织发展与规范的言行。我们知道，农业是我国国民经济的基础，农业是弱质产业，农民是我国人口最多、处于相对弱势地位的群体，中国的发展需要农业发展作基础，中国社会稳定需要农村社会稳定作条件，中国走上繁荣富强需要农民富裕作前提。我们可以说，在今天的中国，稳定农村就是在稳定全社会，发展农业就是在发展全中国，重视农民就是在重视我们自己。为此，在农民合作经济组织立法中，我们应坚持六个理念，简称“六促”：
（一）促发展与促规范
和平与发展是当今世界的两大主题。在农民合作经济组织立法中，我们要树立的第一理念就是促发展。在市场化和世界经济一体化的双重压力下，我们不断发现农户或农民的小规模生产与大市场的矛盾更加突出，农产品的比较优势越来越小，农民增收与农业发展更加困难，其主要原因之一在于：农民的组织化程度太低，没有或不可能形成强有力的竞争力。尽管农民利用一些产业化组织模式解决了一些问题，但这些松散的组织无法抗衡市场利益最大化的冲击。笔者认为：松散的组织永远不是组织，松散的组织不可能带来持久的效益。这句话尽管绝对了点，但它确实道出了这几年来农民不增收的一些真谛。对农民合作经济组织，我们就应当采取先发展再规范、边发展边规范、用发展促规范的作法，在发展中解决农民合作经济组织的规范问题。在相关制度的设计上，就应做到能粗就粗、能放就放、能活就活，内容尽量精简，要为农民合作经济组织的创新发展留够制度空间。
促规范是依法治国、建立社会主义法治国家的基本要求。对于农民合作经济组织的规范问题，主要表现在两个方面：组织化和法治化。就是说，一方面通过立法促进组织的生长和发展，提高其组织化程度，从而为促进其规范化发展打下坚实的组织基础。一方面通过对其组织和行为的规范化、制度化、法治化，在遵循WTO《农业协定》要求下建立起我国农业及农民合作经济组织发展的国内支持的法律保障体系。目前，家庭承包经营的分散性限制了补贴机制的建立和运行，特别限制了补贴机制的效率，使我们根据WTO《农业协定》的“绿箱政策”不能很好地到位，使得我国对农业基础设施建设补贴、对种子、农药、肥料等农业投入品的补贴等政府可以进行的对农业的扶持与服务，因组织程度低下和不规范而不能有效进行，农业发展、农民增收的目的也不能顺利实现。“立法的目的不只是规范，更重要的是促进农村合作经济组织的发展。因此，农民合作经济组织的界定应宽泛一些，不仅能容纳传统的合作经济组织，更要包括新型的农民专业合作经济组织；不仅涵盖为农民生产提供技术、农机、灌溉等服务的合作组织，更重要的是吸纳引导农民进入市场，提供市场信息和营销服务的流通合作组织；此外，还要考虑到一些龙头企业和涉农组织、特别是企业协会转化为农民合作经济组织的可能性，如何予以鼓励和支持。考虑我国当前的国情，不必过分拘泥于传统的合作制原则，追求纯而又纯的合作经济组织，如果严格按照国际合作经济组织，如果严格按照国际合作社联盟对合作社的定义，恐怕现实中也没有几个是够标准的。”[50]
（二）促公平与促效率
公平是法的基本价值。法律往往通过保证机会公平来实现公平，通过缩小贫富差距来实现公平。正如约翰·罗尔斯所说：“为了平等地对待所有人，提供真正同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生较不利的社会地位的人们”。[51] 效率也是法的基本价值。法律通过确立和保障市场经济制度来保证经济效率；通过解决市场失灵来提高经济效率；通过法律的可确定性为经济效率提供动力；通过确立和保障市场经济制度来保证经济效率；通过降低市场成本来提高经济效率；通过确定科学的方法（如科学的管理方法）来提高经济效率。[52] 在社会主义制度下，公平与效率本质上是统一的，相互联系的，是一对既相互矛盾、又相互适应的社会价值。公平与效率之间在主要存在异向负相关变化的同时，在一定条件和范围内也存在同向正相关关系，即公平程度的提高伴随着效率的增加，效率的增加伴随着公平程度的提高。
在农民合作经济组织立法中，公平原则应是我们遵循的原则。因为，从世界上第一个合作社产生起，公平原则就是架构合作社一切制度的首要原则，合作社以公平为生存基础，以追求公平为已任，合作社不得以追求利润最大化为目的。随着历史的演进，伴随着经济市场化和世界经济一体化的进程，竞争空前激烈，竞争在更广泛的时空中演释。在实力作为市场竞争根本的同时，效率也同样为竞争提供动力，提供壮大实力的动力。为适应这些发展的需要，为提高效率、实现公平，世界各国纷纷对合作社法进行修订。如德国1973年修订合作社法时，作出如下变化：为降低交易成本，理事会成员可以不再由社员大会直接选举，而由小规模的专业委员会产生；为提高决策效率，理事会业务管理权限不再受社员大会决议的约束等。[53] 合作社制度的修正降低了交易成本，提高了组织效率，增强了合作社的市场竞争力。
农民合作经济组织对公平的追求应是组织存在的终极目的之一，但这里的公平不仅是形式意义上的公平，而且应是结果意义上的公平，是实质意义上的公平；不仅体现组织内的公平，而且体现组织外的公平。在架构我国农民合作经济组织制度时，一些对经济效率的追求制度，从表面上或一段时间或一些层次上对少数人的平等权利会造成损害，牺牲了他们的利益，似乎造成对公平价值的贬损，但从长远来看，从整体利益来看，这些提高效率的制度安排将为增加组织整体利益和可持续发展的长远利益作出贡献，使合作经济组织在更广的空间、更长的时间里用更多的财富实现可持续均衡分配，从而真正实现全体社员最大化的个人利益。
笔者认为：对公平和效率的追求都是必要的。在配置农民合作经济组织的具体制度时，对合作组织的设立条件、组织结构、议事规则、成员权利义务进行合理的制度安排，最优的选择是公平与效率兼顾，促公平发展，促效率提高。
（三）促服务与促协调
这里促服务有三层含义：其一，促合作经济组织为其成员服务。“一切为社员服务”成为合作经济组织的基本宗旨。立法时，可在社员权利与义务、组织的运行规范和要求上作出有利于组织成员得到很好服务的制度安排。要防止合作经济组织异化成剥削其成员，侵害其权利的力量。其二，促进政府为合作经济组织服务。立法中，要对合作经济组织与政府的关系进行制度安排，要强化政府对合作经济组织的服务功能，政府对合法的农民合作经济组织要做到无限服务、有限干预，防止合作经济组织异化成政府的附庸。当然，合作经济组织也应成为遵纪守法的模范，成为政府联系农民的桥梁和纽带，成为政府好政策的坚定执行者，为政府提供社会服务而尽合作组织的社会责任。其实服务应是相对存在的。其三，促进合作经济组织为社会提供优质服务。在市场经济竞争条件下这不仅是合作经济组织求生存、求发展的需要，而且也是法治社会对一切市场活动主体的要求，是为了实现社会整体利益的需要。
促协调，是指农民合作经济组织法立法时，要根据科学发展观的要求，以实现人的全面发展为目标，合理安排制度，实现城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展与对外开放的全面协调和可持续发展。法律制度的安排理念上要考虑协调，这是因为利益存在，是因为利益冲突与协调的存在。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[54] 利益问题一直是人类社会生活中的根本问题，它构成人们行为的内在动力。人们在追求各自利益的过程中，不可避免地存在着这样或那样的冲突。利益冲突是人类社会一切冲突的最终根源。利益协调是人类社会和谐发展的基础，是社会能够整合且能全面发展的关键。因此，利益问题，特别是利益矛盾及协调问题是文明社会的制度焦点，是人类设立制度的原点问题。人类社会的各种制度和社会生活中的各种规范，说到底都是对利益矛盾和冲突进行协调的产物，其内在本质地体现着人们之间的一定利益关系，任何社会制度的原生力量均来源于利益的矛盾、冲突和协调。在对农民合作经济组织的各项制度安排中，肯定会有与其他法律规范或制度（如政治制度、经济制度等）相冲突的规范，有时法典本身所含的规范也会有冲突，这种冲突并不可怕，关键是要在矛盾和冲突发生后能有制度安排进行协调。农民合作经济组织要协调的关系，既包括组织内部各种关系，又包括组织外部各种关系。前者如理事会与会员大会的协调，后者如组织与农户、政府的协调等等。利益协调要靠规范的制度安排来实现，更要靠发展的制度安排来促进。
为实现上述六个理念，在指导思想上还要实现“三个转变”：即从过去注重政治取向向以促进农民社员共同发展的经济文化需要为主的经济取向转变；从以生产领域为主的合作向以生产领域合作为基础，以流通和服务领域为主的合作转变；从多经验指导为主向法律规范指导为主的法治化管理转变。在财产权上落实“民有”原则，在经营权上落实“民管”原则，在利益分配权上落实“民享”原则，努力架构有中国特色的农民合作经济组织法。[55]



作者简介：李长健（1965-），男，湖南湘西人，苗族，华中农业大学文法学院法学系主任，副教授，武汉大学国际经济法博士生。研究方向：法理学、经济法、国际经济法和“三农”问题研究。
联系方式：华中农业大学文法学院 430070
027—62676669 E-mail: lichangjian@mail.hzau.edu.cn







[1] 王景新著：《乡村新型合作经济组织崛起》，中国经济出版社，2005年1月版，第1页。
[2] 在约翰·俾勒斯的理想村里，用招股的方法筹集资金，使贫困者获得工作和合理报酬，使富者得到合理的利润，生产运输、销售由合作社统一安排，青少年、儿童都受到教育，废除商品货币关系，实现按劳分配。由此可见，这种合作经济思想不是简单的劳动合作，而是一种劳动与股份的结合。因而，有的学者将其思想称之为股份合作制思想的渊源。
[3] 俞家宝：《农村合作经济学》，北京农业大学出版社，1994年4月第1版，第22页。

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