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  • 打击商业贿赂 统一两部公共采购法律呼声日高

    [ 肖波 ]——(2006-7-17) / 已阅11169次

    打击商业贿赂 统一两部公共采购法律呼声日高
    2006年07月17日 13:37:19  来源:经济参考报



    《招标投标法实施条例》已经列入国务院2006年的立法计划。前不久,国家发改委法规司、中国招标投标协会在长沙召开第二次《招标投标法实施条例》立法调研座谈会。对于这个正在起草中的条例,社会各方面都极为关注。近日,一些专家在接受记者采访时认为,在条例出台之前,当务之急是应当先统一《政府采购法》和《招标投标法》这两部公共采购法律。

    在国外,占政府采购份额80%以上的是政府工程采购,而国内多数政府采购中心的采购都属于货物和服务采购,工程采购一直是我国政府采购的"软肋"。2005年,我国的政府采购额为2500亿元。而据估算,我国仅工程采购一项,政府一年支出至少七八千亿元。按照《政府采购法》,工程采购大部分属于政府采购,但目前并未被纳入政府采购统计。也就是说,我国的绝大部分工程采购都是由缺乏监督的各部门分散进行的。

    为什么属于政府采购范围的工程,却游离于政府采购之外?北京市辽海律师事务所主任、高级律师谷辽海接受记者采访时说,问题的根源在于《招标投标法》和《政府采购法》两部法律的并行。

    1999年8月30日,由国家发改委牵头起草的《中华人民共和国招标投标法》获得全国人大通过,并于2000年1月1日正式实施。而最初由财政部牵头起草的《政府采购法》则到2003年1月1日才正式实施。

    谷辽海说,我国《招标投标法》、《政府采购法》均属于同一位阶的两部公共采购法,都是属于规范公共采购行为的法律。但两部法律存在着一些缺陷、冲突和矛盾。

    曾经参与《政府采购法》起草工作的北京大学财经法研究中心副研究员邓峰也认为,《招标投标法》实施六年来,由于没有统一的主管机关,大多数情况下采购人、主管机关、监督机关都是同一主体,由此,相关的权力主体和社会中介机构扮演着不光彩的角色,导致我国公共采购领域里普遍存在商业贿赂、"黑箱操作",众多官员纷纷栽倒在"工程"上。

    "《政府采购法》实施后,统一了货物、工程和服务的主管机关,也就是我国各级财政机关。但前后两部法律在主管机关方面还是存在着严重的抵触。"谷辽海说,前一部法律规定相关部委及其所属机构管辖各自的公共采购,即分散采购。后一部法律则以集中采购为主。为此,部委之间纷纷出台本部门的行政规章,从而造成部门之间的规章相互"打架",导致公共采购监管疲软和执行不力。

    中央财经大学教授徐焕东说,在政府采购的实际工作中,我国各地政府采购部门和行政监管部门是同时适用《政府采购法》和《招标投标法》的内容,但两部法律的主管机关、信息披露制度、回避制度、质疑程序、投诉程序、法律责任等内容均不相同。一旦发生争议,不论是行政主体,还是政府采购当事人在两部法律面前均会遭遇无所适从的局面。

    《招标投标法》出台后不久,即发生了全国首例政府采购案。2000年8月8日,农业部面向全国公开招标,开标后,有未中标的供应商对采购活动提出异议。但因为在当时的法律下,该项目的采购主体和监管主体都是农业部,造成诉讼中的踢皮球现象。没有明确有效的监管机关,是《招标投标法》的一大弊病。

    《政府采购法》出台后,表面看弥补了一些漏洞,但并没有完全解决某些重要的实质问题。今年3月中旬,短短一周内,财政部两次因诸如"行政不作为"类的情由被两家公司诉至法院。财政部条法司一名官员称,这都是财政部在背政府采购法制体系不健全的"黑锅"。

    谷辽海感到困惑的是,同样的违法事实,两部法律会有不同的执法标准和执行结果,这造成案件中的扯皮不断和多头管理,最终结果就是不了了之,在招投标中几乎形成了权力的真空地带,"都知道有问题,但官司不知道怎么打。"

    作为当年《政府采购法》起草工作参与人之一的清华大学教授、博士生导师于安对记者说,《政府采购法》本身结构不够完整,或者说没有形成合理的逻辑。目前特别需要协调的是两法的关系。理想的状况是把《招标投标法》作为《政府采购法》的子法处理。如果这样,《招标投标法实施条例》在政府采购中也可以实施。如果两法的关系协调不好,《招标投标法实施条例》的出台会进一步加大工程采购纳入政府采购的困难。

    谷辽海认为,《政府采购法》属于国家的公共采购制度,相当于国家公共采购领域里的"宪法",招标投标制度是属于这部"宪法"的核心内容和组成部分,不能在同一位阶存在着两部调整同一采购对象的法律,我国现行的《招标投标法》应当纳入《政府采购法》中。

    徐焕东教授也认为,《招标投标法》是一部程序法,它更多的是规定招标投标在实施过程中应该遵守的原则和做法。应该说,《政府采购法》是《招标投标法》的上位法,应该把《招标投标法》纳入《政府采购法》,或者使两者融合。

    谷辽海担忧地表示,如果《招标投标法实施细则》出台,《政府采购法实施细则》就很难出台了,财政部颁发的系列管理政府采购的行政规章可能都得废止,各职能部门的权力又将无限庞大,既当"运动员"又当"裁判员"的现象将更为严重,我国各级财政部门想统一有效管理公共采购市场将更加步履维艰。

    "《条例》的起草和出台解决不了《招标投标法》与《政府采购法》这两部法律所存在的系列矛盾,也解决不了部委之间的利益之争,更不可能对减少商业贿赂活动有所裨益。"中央财经大学财政与公共管理学院院长、教授马海涛接受记者采访时说。"我国的两部公共采购法律只有走向统一,明确公共采购市场的主管机关,建立起有效的监督机制,才能够彻底解决我国目前招标投标领域里存在的诸多问题。" (记者 肖波 实习生 梁龙)



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