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  • 论知情权和国家工作人员隐私权之间的冲突

    [ 钱杰楼 ]——(2006-7-16) / 已阅23620次

    论知情权和国家工作人员
    隐私权之间的冲突


    前 言
    现代社会,权利与权利的冲突是一个普遍的现象。隐私权与知情权作为基本的人权,二者在现代法治社会的冲突从未间断。国家工作人员作为自然人,其隐私权当受到法律的保护,但另一方面,国家官员的某些个人生活已成为政治生活的一部分,他们的那些可能影响到政治和公共利益的私人信息理应为公众所知悉。这就存在有公众知政权与国家官员隐私权之间的冲突。
    一、由一个案例所引出
    原告:严孝奎 被告:刘浩岩
    1991年11月29日,甘肃省煤炭总公司在靖远矿务局供应处召开党风廉政建设座谈会,刘浩岩未经通知自行到会,除反映了其他问题外,还公开的说:“我们的局长严孝奎嫖风浪荡是矿区有名的。有个叫某某的女的,从化工厂调到地测处。严局长到她家带着招待所的厨子,拿着海参鱿鱼,这样做党风何在,廉政何在?等等。”对此原告便称:“1991年11月29日,刘浩岩未经组织指派,自行参加党风廉正座谈会,并借机给上级提意见之机,捏造事实,侮辱,诽谤原告.给矿物局造成恶劣影响,并侵害了原告的名誉权。因此要求法院判令被告刘浩岩停止侵害,消除影响,并承担诉讼费用。”
    对本案研究旨在分清知情权和隐私权的关系,这对范畴在现代社会中非常常见,也经常发生冲突,对本案的研究可认清发生冲突的原因。可进一步解决冲突.知情权是对自己之外的信息进行了解的权利,保障权利人在一定的范围内对其信息空间进行介入,获取有关信息,从权利的主体角度来看,知情权具有外向性和开放性。隐私权是个人对有关自己私生活秘密进行控制的权利。在一定的界限内防止他人的侵入,并对非法侵入者进行制止或制裁。可见,从权利的主体角度来看隐私权具有自控性和保守性。这样如果知情权和隐私权的主体是同 一人时,则其既能对自己的秘密信息加以了解保有,又可以了解自身之外的信息.就可以达到信息的最大化,完满自己的精神利益。但是一旦知情的主体和隐私权的主体发生分离,则出现知情主体为了满足知情权,在对自己之外的信息空间介入的过程中,获取了他人不愿意公开的信息。此时,知情权人就可能侵犯了隐私权人的利益,就会产生知情权与隐私权之间的冲突。就如本案中的被告刘岩浩在对自己以外的信息加以了解外还对原告的秘密进行了了解,侵害了原告的隐私,引起了双方的矛盾,使冲突更加明显。
    二、对知情权与隐私权的初步理解
    笔者认为:隐私权和知情权的冲突主要表现在隐私权和知政权之间的冲突及隐私权和个人信息知情权的冲突。简而言之就是国家工作人员的隐私和社会大众知政权之间的矛盾,下面笔者就从国家工作人员的隐私权同公民知政之间的冲突权进行评析。首先我们应该明白和弄清知情权和隐私权的性质和内容,才能更准确找到权利两主体发生矛盾和冲突的根本原因,才能更准确的化解冲突,保护权利两主体各自的利益,有利于法院更及时的解决纠纷,维护社会稳定和团结。
    (一)知情权的性质和内容
    有学者认为,知情权是一种公法上的权利,是一种政治和社会权利。也有学者认为知情权既有公法权利的属性,但是也有民事权利的属性。特别是对个人信息的知情权,是公民作为民事权利主体所必须享有的人格权的一部分。笔者认为知情权既有公法权利的属性,也有民事权利的属性。首先,在国外,知情权作为公法上的权利而存在的。例如美国的《情报自由法》和德国的基本法都规定任何人都有从一般情报来源获取情报而不受自由限制。这是知情权作为宪法上的权利。其次,知情权又是一种对社会信息的、个人信息了解的一种权利,属于民事权利的属性。我国公民享有对国家工作人员和国家事务的知情权。从法律的调整范围而言,这属于宪法和行政法予以规定的内容。
    在西方资本主义国家,知情权在法律上与信息公开制度相连,知情权的内容主要就是公民享有了解国家政务信息的权利,也是一种知悉政务的权利,范围比较狭窄。在我国法律没有明显规定知情权,根据笔者总结,知情权的主要内容有以下几个方面:(1)知政权,是指公民依法享有的知道国家事务的权利。国家机关及其工作人员有依法向公民以及社会公开自己活动的义务。(2)社会知情权,是指公民有权知道社会所发生的,他所感兴趣的问题和情况,有权了解社会的发展和变化。(3)对个人信息的了解权是指公民对有关自己的各方面的情况的了解权,如自己的出生时间、地点、亲生父母等。(4)法人知情权,是指法人在不妨碍他人利益和社会的情况下,有权获得一切对它有用的信息。其中包括法人机构对其内部成员的有关情况知悉以及法人要求加入其组织的人主要情况的知悉。(5)法定的知情权,是指司法机关为侦查案件、审判案件收集证据而享有的了解案件有关情况的权利。司法机关行使国家赋予的特有的公共权力,在侦查和审判的过程中了解有关案情,则属于国家行政权力。司法权力的体现是权力而不是权利,所以不宜纳入知情权的范围。
    (二)隐私权的性质和特征
    隐私权是自然人享有对其个人与公共利益无关的信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。其特征有:(1)隐私权的主体指的是公民即自然人。隐私权是公民个人的权利,并不包括法人,尤其是企业法人,企业法人的秘密实际上就是商业秘密。商业秘密不具有隐私所具有的公共利益、群体利益无关的本质属性。如果让这些法人也享有隐私权,就有可能使他们在法律上找到根据,拒绝人民群众的监督、质询,不利于民主建设和廉正建设。(2)隐私的客体包括私人活动、个人信息和个人领域,私人活动是一切个人的与公共利益无关的活动。如日常生活、社会交往、夫妻的两性生活、婚外恋和婚外性活动。个人信息也称个人情报资料、个人咨讯,包括所有的个人情况。比如身高、体重、财产情况、婚恋情况和住所。(3)隐私权的保护范围受到公共利益的限制,当隐私与公共利益发生冲突时,应当以公共利益的要求进行调整。因此,隐私权所保护的范围应当是与公共利益无关的个人情报、资料。
    只有准确的划分知情权与隐私权的界限,有利于减少两者之间的冲突。但笔者认为:不管将知情权和隐私权的界限如何细分,但两者之间的冲突还会不断发生。在当今社会,两者之间的冲突也欲演欲烈。这种冲突主要体现在国家工作人员的知情和人民大众的知政权,要正确的看待这种矛盾,并且从冲突的主体角度出发,对这种引起冲突的原因进行论述。
    三、国家工作人员的隐私和社会知政权之间的冲突
    (一)两者之间的冲突的原因
    要谈官员得知政权,就离不开公众得知政权。知政权是指公民依法享有知道国家活动,了解国家事务的权利。国家机关及其工作人员有依法向公民和社会公众公开自己活动的义务。知政权是知情权中最重要的一项权利。根据知政权,作为社会主体的公众有权了解政府官员,尤其是政府高级官员的出生、年龄、学历、经历、道德、能力等情况。而政府官员,尤其是高级官员,他们首先应是社会生活中道德的模范遵守者,对一般公民起表率作用。但一些行为背景不佳、或财产来历不明、品行不端的政府官员有希望借隐私权来隐瞒其身上的污点。这时候发,就会产生知政权与官员隐私权之间的矛盾与冲突。 笔者认为,公民知政权于国家官员隐私权之间的冲突,在表面上是权利之间的冲突,而在实质上是权利与权力之间的冲突。或者说,它表现为两种司法或民法主体的利益冲突,而在冲突的背后蕴含着公民的民主权利和国家官员的公共权力之间的冲突。
    第一,从冲突的一方,即公众的知政权来看,这是一种根本的民主权利。所谓民主政治,简言之,就是同意的政治,治者的统治必须建立在被治者的同意之上。在公共论坛上形成的主流意愿应当是由多数公民基于正确的信息而形成的意愿汇集成的,民主政治意味着,一届政府或官员的命运应当最终决定于这种主流意愿。明智的同一是建立在信息充分基础之上的,只有足够的信息——不仅包括社会问题的信息,而且包括官员的行为、品质、发展历程等私人信息——才能保障做出准确、明智的判断。另外,虽然权力的合理性在于它来源于公众的授权,国家权力是为公众服务的,但是国家权力一旦形成和被掌握之后,就很可能异化为民众利益的对立物。因此国家权力和行使权力的国家官员需要接受公众的监督和制约,否则受损的职能使公众的利益。而对官员进行监督的前提是要了解官员的个人信息,权利的形势和运作等基本情况。这是公众知政权的主要内容。公众知政权是公民享有的民主权利中最基础的权利。
    第二,从冲突的另一方,即国家官员的隐私权来看。国家官员的角色具有双重性。在一些情况下,国家官员是公共权力的行使者,以政府机构的名义行使或活动,他的行为是公共权力的行使行为。但是在其它一些情况下,国家官员以自己名义行为的,这些行为是对其作为一般公民所享有的自身权利的行使行为。在一般情况下,公共权力的行使行为和自身权利的行使行为是基本上可以划分开来的。从利益的角度而言,官员的行为可以分为公益行为和私益行为,公共权利的行使所维护和促进的是公共利益,自身权利的行使所维护和促进的是私人利益。但这两种行为是相互联系的,官员的公益行为也可以促进私人利益的实现,最简单的一个例子就是官员由于担任公职,从事公益行为而能够获得薪金。国家官员隐私权的复杂性就在于,他们的隐私既存在于其公权利的行使过程中,又存在于自身权利的行使中。
    问题比较明显的是,国家官员以官员的身份行事时,他是国家公权力的化身。在这些行为当中所发生的任何事情,包括合法的与非法的,正面的与反面的,不管官员本人是否愿意将其披露出去,都应该可以被公众所知悉。官员的这些与共权力行使直接向联系的隐私,已经彻底变性,本质上已经不是民法所要保护的隐私了。因此,尽管表面上还表现为公众知政权与官员隐私权之间的冲突,但这种冲突的本质可以恰当的理解为公民的民主权力与公共权力之间的冲突。
    问题不甚明显的是,对官员的与其公共权力没有直接关系的私人领域中的隐私予以披露所引起的公民知政权与官员隐私权之间的冲突能否被看作是权利与权力之间的冲突。例如,披露官员在某次私人交往中贪图便宜、在家庭和婚姻关系上有过不诚实行为。对这些隐私的披露所引起的纠纷是否可以看作是权利与权力之间的冲突,关键在于这些行为是否与被披露者的公职的适应性有着直接或较为密切的联系。可以认为,体现在公共权力行使行为中的品质和体现在自身权利行使行为中的品质在大多数情况下是一致的。一个人如果在私人事务方面处理他人钱财是不够诚实,这一事实对于决定它是否具备掌握公共财政的适应性显然具有重要意义。一个在私生活方面贪财而自私的人同样可能在公共行为中体现这种个性;在两性关系上不检点的人可能无法全心身的投入公共事务,而且有可能动用公共权力来为他的放纵生活创造条件或用公共财政来支付这方面的费用。所以,一个官员的私人品性和信息经常具有公共意义,其私人领域中的信息所反映出来的私人品德可能影响公共权利的行使。
    (二)国家工作人员隐私的范围
    国家机关是组织体,其没有隐私权自然也就没有知情权和隐私权之间的冲突。国家工作人员作为自然人,应当享有隐私,这是毫无疑问的,但国家工作人员又与一般的社会公众不同,因为他们富有管理国家事务的职责,必须具有良好的品行、杰出的才干、健康的身体,才能合乎职责的要求。为了对国家工作人员加以合理的选拔,也为了使国家事务得到更合理的管理,人民必须对国家工作人员这些私人信息得以了解,以监督国家工作人员与政务有关的活动,并行使选举与罢免权。那么我们应该仔细的划分国家工作人员的隐私范围。必须考虑以下几个因素:
    第一、国家工作人员与普通公民的区别。对于一般社会公众而言,自己的出生、家庭状况、学历、健康状况、财产状况等均是个人信息,而且在一般的情况下与社会公共利益无关,都是个人隐私。但对国家工作人员而言,他们对于国家公共事务有管理等特别的责任。这些个人情况已经成为其是否能恰当履行职责的注释,已经不是单纯的个人信息,而且与公共利益或国家活动有关。例如在国外有阳光法,即要求政府官员公布自己财产情况的法律,而其他个人的财产秘密信息却受到法律的保护,不能随意公开。政府官员特别是高级官员,是政治国家的“政治动物”其最高利益是为‘公’服务,不能为‘私’去奋斗,这是市民社会与一般成员的本质区别。正如恩格斯在与彼得•拉普罗夫论战中精辟指出的:“个人隐私应受到法律保护,但跟人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受意思的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”因此,政府官员的许多隐私摆脱了个人的影子,成为国家政治生活和公共利益的必要组成部分,必须为社会公众所了解,成为知政权的客体,可以说,官员的级别越高,其与国家利益和公共利益联系就越紧密,官员的隐私范围就越小,即所谓的人们常说的“官员无隐私”。
    第二、民主法制社会的一般要求,在任何以往的奴隶社会和封建社会,都是没有民主和法制的社会,奴隶和农奴都没有了解奴隶主和封建主活动的权利,但无论是建立在“社会契约”之上的资本主义国家,还是建立在“全心全意为人民服务”理念之上的社会主义国家,都是以建立民主法制国家为目标。例如我国在近几年前,以江泽民同志为核心的党中央,就提出要把我国建成一个社会主义法制国家,而民主是我国一直追求的价值目标。又如老牌资本主义国家则标榜是自由民主的国家。所谓民主,就是国家事务不是由少数几个人进行决断,而是一般社会公众能介入进去,并由代表大多数人利益的代表共同决策。所谓法制,就是要求依法办事,包括国家工作人员应按照法律的规定进行活动,而不能随意逾越人民的意志。人民在国家中处于核心地位,他们有权对国家机关以及国家工作人员的活动进行监督。要求国家工作人员能尽职尽责,能廉洁奉公,要求国家机关的政务公开化,增加透明性,这就是民主法制的基本要求。不难看出,了解国家工作人员的有关信息,是人民进行监督的首要前提,这也是知情权在民主法制中的重要意义所在。我国近几年来,在对一定职务的国家工作人员进行任命时,首先进行“公示”,即将学历、健康情况、任职经历、廉洁情况等信息,通过新闻传媒或其他途径向社会公众进行公布,以便民众提出意见,如在指定期限内,有人认为该国家工作人员所欲任命的职务,并提出确切的证据,则该官员就有可能不被任命。显然这种做法可以满足人民知情权的要求,也是人民参与国家工作人员的任命、监督国家机关活动的途径。而对于普通的社会公众,就没有民主法制的社会要求,其自己的个人信息不用公开,也不用公示,属于私人秘密,这就是普通公众与国家工作人员的区别所在。从这点看,普通公众的个人秘密信息多于国家工作人员。
    第三、国家工作人员的利益获得,虽然国家工作人员的最高价值目标在于为“公”而奉献,并因此而失去了很多的利益(如隐私范围受到很大的限制),但其他方面有很大的利益获得。总结为以下几个方面(1)社会的普遍尊重。(2)理想和抱负的实现。(3)成就感。(4)物质待遇优厚。因此虽然国家工作人员在隐私权受到很大的限制,但其在其他方面获得较大的利益,足以达成利益平衡,对其而言仍不失公平。
    综合考虑以上三个因素可以看出,只要国家工作人员的个人信息与国家政治生活以及社会公共利益有关就不能赋予其隐私权,而应成为知政权的对象。具体来说,对国家工作人员的隐私知情包括以下几个因素:第一,未经其本人事先同意,可以公开其年龄、学历、履历等个人基本情况。对于一般公民而言,这些个人信息如果他不愿以公开,则应作为隐私受到法律的保护。但对于国家官员来说,这些信息的公开使公众了解官员,进而判断其是否适合所任公职的前提,它是公众知政权所要求的最基本的内容。第二,国家官员个人道德操守方面的隐私可以公开。这一点很重要。一个在生活中道德品质不高尚的人,很难让公众相信其适合担任某项公职。第三,对国家官员的财产状况、经济收入及其来源可以公开。官员的财产状况往往是公众关注的焦点之一,而且对官员财产的公开有利于防止官员腐败行为的发生,有利于获取公众的信任。官员可以取得高收入,但必须进行财产的登记和申报,并说明其财产的合法来源。第四,国家官员在公共场所和公务活动中,无条件的接受公众和新闻界的监督。这些情况下,官员的行为不仅仅是其个人事务,更多意义上甚至包括官员本身都是属于社会公众的。这些行为理应有充分的透明度,随时让社会公众能知悉相关的真实情况。
    (三)国家工作人员隐私权的保护
    本文一再提到,虽然基于社会政治及公共利益的需要以及官员所处国家公职的特殊性,应对官员隐私权以必要的限制,但并不能绝对化的理解为对国家官员隐私权的彻底剥夺。相反,国家官员的部分隐私权仍应与其它公民同样的受到法律的保护。这部分隐私的共同特点在于它们并不涉及公共利益,与官员所任职务或执行的公务没有直接或间接的联系,完全属于纯粹的个人事务,其隐私的本质没有因官员的身份而发生变化。同时,对于不同等级和类型的官员来说,他们的隐私所受法律保护的范围也是不同的,总的来说,职位越低,其个人私事和公共利益发生联系的程度就越低,其受保护的隐私的范围也就越大。概括起来,国家官员的下列隐私应与其他公民一样,受到法律的同等保护:
    第一,国家官员的住宅不受非法侵入和侵扰。官员的住宅属于其私人领域,他有权享有私生活的安宁。对于官员的住宅,没有根据法律的规定,是不能强行侵入和随意侵扰的。这不仅是官员本人应享有的权利,而且是他与其家庭成员所共同享有的一项重要权利。
    第二,国家官员的私生活不受监听和监视。任何没有法律依据的监视监听行为都是非法的,无论其对象是什么人,官员当然也不例外。官员在公开场合或在从事公务活动的过程中,出涉及国家机密的情形外,是应被公众所知悉的,但对于其私生活则不应监视或监听。
    第三,国家官员享有通信秘密与自由。通信秘密和自由是宪法赋予每个公民的基本权利,也是自然人隐私权中的重要内容。官员的通信只要不涉及腐败、道德和政治丑闻,则应获得法律的保护。
    第四,夫妻两性生活不受他人的干扰和调查。夫妻性生活是完全属于私人领域的范畴,无论什么情况下,都不应受他人的干扰和调查。
    第五,其它与社会政治和公共利益无关的私人事务仍受法律保护。
    从文首的案例可以看出,严孝奎作为矿务局长,其个人信息是受到限制的.这种限制就来源于普通社会公众的知情权.在严孝奎的生活作风问题是事实的前提下,刘浩岩知悉这个事实,并在抽查党风廉正建设座谈会的这个场合下告知其他与会的人员,是行使其知情权的体现,也是满足其他人员知情的需要,而且,严孝奎作为一名领导干部,其生活作风足以反映其个人的品质和道德水准,也足以说明严孝奎是否称职,这已经是严孝奎的个人隐私,而成为知情权的对象。因此,在严孝奎的生活作风问题是事实的前提下,刘浩岩反映其生活作风的言行没有侵害严孝奎的隐私权。当然要是严孝奎的社会作风问题不是事实,但刘浩岩是基于宪法规定的公民对国家工作人员的批评建议权。在特定的范围内反映其生活作风问题,目的是正当的,也不侵害严孝奎的名誉权。换个角度来说,严孝奎作为一名普通公民,刘浩岩在掌握证据的情况下,就不能对严孝奎的事实进行揭发。虽然我国宪法规定,每个人都有报案的自由,但也必须在掌握一定证据足以证明有违法犯罪的事实,否则就可能对别人的人身名誉权进行侵害,将得到法律的制裁。本案中,刘浩岩对严孝奎的事实进行揭发,并不侵犯严的名誉权,足以体现了国家工作人员必须受到人民群众的监督。
    四、隐私权与知情权之间冲突的协调
    我国学者提出,在处理隐私权与知情权的关系上,应遵循三个原则:
    (一)社会政治及公共利益原则。个人隐私原则上受法律保护,但如果涉及社会政治利益及公共利益,则要区别情况加以对待。社会政治及公共利益原则并不是对官员隐私权的剥夺或限制,而是为了保障社会政治和公共利益,牺牲个人某些隐私权。为严格保护私权空间,公权介入私权空间前,应当履行比较严格的手续
    (二)权利协调原则。在隐私权与知情权发生一般冲突时,应进行某种适当的协调,而通过在较小的范围内公开隐私,以满足知情权的需要。遵循这一原则,对某些现象需要诉诸社会,但如果不是十分必要则不宜公开具体当事人及其依据,如果公开必须公开的当事人,也不要牵涉或影射与此无关或关系不大的其他人。
    (三)人格尊严原则。对社会不良现象的揭露,涉及某些人的隐私时,不得以伤害其人格尊严为目的。完全私下的、与案件并不发生直接联系的个人私生活则不应受到侵扰。低级、下流的公众兴趣是不应该得到满足的,传媒不应靠宣传高官的隐私来取悦公众,以提高媒体的发行量或收视率。对于公众人物的与社会不发生直接联系的个人信息、私人领域和家庭生活,除非本人同意,媒体不得随意公之于世。否则,就可能构成对其隐私及尊严的侵犯。
    依照上述原则,笔者认为实践中应如此解决解决国家工作人员的隐私权和社会公民知情权冲突:当公民对国家机关工作人员的知情权和国家机关工作人员自身的隐私权发生冲突时,应以社会公共利益为先,对国家机关工作人员的隐私权进行适当的限制。政府官员应当是社会的表率,就一般社会公众而言属个人隐私的内容,诸如:年龄、学历、经历、健康状况、财产来源等,对于政府官员而言,这些个人情况是他们能否恰当履行职责的必要条件。人们有理由认为,一个道德败坏或精神有缺陷的官员,是难以代表公众,为公众谋福利的。对政府官员隐私权限制的目的是为了公共利益,在此,公共利益的价值高于政府官员部分隐私利益的价值。正如美国一位法官所指出的,“公职候选人私生活状况对选民公开,乃为公共利益所必需,在此情况下,隐私权并不存在。献身公共事业,其私人生活就无法与其所从事之事业完全分开者,则该权利亦不存在”。而对歌星、影星等各种公众人物,这位法官认为,“一个人一旦成为公众人物,便永远为公众人物”,其隐私权始终受到知情权的限制。此话有些绝对,但在理解政府官员及政府官员候选人的隐私权时,给我们提供了一个明确的思路,限制政府官员、公众人物隐私权的标准一个是公共利益,一个是公众的合理兴趣。在现实生活中,实行政府官员任前公示制度和财产申报制度,实际上就是为满足公众的知情权,而对政府官员隐私权的一种限制。
    参考文献:[1]案件来源 《中国审判案例要览 民事审判案卷(1996年)》 中国人民出版社1997年出版
    [2] 王利明主编《人格权法新论》 吉林人民出版社1994年版
    [3]张宝新主编《隐私权的法律保护》 群众出版社1997年出版
    [4] 《马克思恩格斯全集》第18卷 第591页
    [5] 郭卫华主编《人身权法》 人民法院出版社2002年第1次版

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