[ 李飞 ]——(2006-7-14) / 已阅50290次

A．以人民法院为监督客体
法治的基本理念之一就是“法律至上”，这就要求对在法的实施过程中出现的各种扭曲必须得到矫正，从面维护法律至高无上的权威。现代法治国家，法院被设为最重要和最终的矫正者，除立法、外交、国防等国家行为外，其裁判的范围涉及社会生活的方方面面，是公民的法律权利受到侵害的最终救济手段，即所谓“司法是社会正义的最后一道防线”。基于此，法监院的实体监督只能针对人民法院，而不是针对其他国家机关，其他国家造成的实体不公由人民法院处理，法监院不能代行法院的实体处置权，但法监院有权启动审判监督程序，要求法院再审，因此，法监院应享有抗诉权。
B．属于事后监督
法监院的实体监督必须是事后监督，即只有当诉讼程序依法终结，判决生效后，才能行使实体监督权，在诉讼程序中，不能行使实体监督权，以保障人民法院独立行使审判权。
C．调卷权
法监院在实体监督过程中，有权调取人民法院或相关部门的案卷或材料。
D．要求答复权
法监院在实体监督过程中，有权就涉及案件的有关问题要求人民法院予以答复说明，人民法院必须予以答复。
E．必须指明原审错误
法监院提出抗诉，要求再审的，必须指明原审存在的符合法定再审条件的错误。如未指明错误或所指错误不符合法定再审条件的，人民法院有权要求法监院收回或举行听证。
F．听证程序
如果法监院决定不提起抗诉，申请人不服的；或者法监院决定抗诉，但申请人、人民法院对法监院所指出的原审错误有异议的，应就涉及法定再审条件的原审错误而争议的问题举行听证会，这种听证会不同于行政决策听证会，而是类似于陪审团制度的形式，听证会由法监院主持，但对争议问题的没有决断权，而由听证团以投票方式来决定。听证团的组成程序可按选定仲裁员的模式设计，听证团人员可由与案件没有利害关系的人大代表或普通公民担任。法监院是以听证团的决定为基础，依法作出抗诉与否的裁决。
G．再审告知制度
如果人民法院自行决定再审的案件，应当告知法监院。以便法监院掌握情况，决定是否派员专案监督，以避免法院朝判夕改、滥用再审权。
H．再审判决、裁定不得以相同事实和理由作出与原审相同的判决、裁定
再审程序的设计其关键在于再审程序的启动环节，为维护生效判决、裁定的终局性和权威性，应以原判决、裁定确有错误为启动再审程序的必要条件，也即必须首先得出“确有错误”的结论才能启动再审程序，那么如何才能保障得出的“确有错误”结论是客观的呢，现有法律并未在程序上给予明确的安排，由于没有程序上的保障，使得再审程序的启动存在一定的任意性。对此，笔者在前文中设计了申请人、法院享有对法监院认定原审错误的异议权，并确立了听证制度来救济，通过这些手段能较为客观地认定原审的错误，有利于避免启动再审程序的任意性和浪费司法资源，保障启动再审程序是以原判决、裁定确有错误为前提，这就意味着进一步查证这些错误并予以纠正就是再审的重要任务，因此，再审判决、裁定不得以相同事实和理由作出与原审相同的判决、裁定，否则再审则失去了意义，因为再审程序的启动是以确有错误为前提。
I．一院不得二抗
同一法监院不得就同一案件二次提起抗诉，如果确需再次抗诉的，应提请上一级法监院审查决定，如果最高法监院需要再次提起抗诉的，应报请全国人大常委会批准。
（4）调查权
法监院在立法监督、程序监督和实体监督过程中，对存在疑点的问题，通过书面审查无法解决时，应进行调查。其调查的范围、手段和程序应以立法形式明确规定，并且应处理好与侦查权的关系，如果法监院在调查过程中发现涉嫌刑事犯罪的，应通报侦查机关依法侦查。
（5）协调权
对行政机关、法院、检察院之间发生矛盾和争议的，如果这种矛盾和争议是现行程序法规定了解决方式的，则按程序法解决，如果程序法未作规定的或规定不明确的，那么应由法监院协调。另外对于案情复杂、涉案面广、社会影响大的案件，如某一案件跨地区跨部门，或涉及多个国家机关，或刑事犯罪、经济纠纷和行政侵权交错在同一事件中，要及时、全面、高效地解决问题，需要多个部门形成联动，这时候就需要法监院来协调。法监院的协调的内容、范围和程序应由法律明确规定，但应注意法监院在协调时应保持超然地位，是在各部门间居中协调，以解决部门间的矛盾为主要任务，而不得代行其他部门的职权，插手其他部门的事实处理。法监院的这种协调是在程序中和法律体制内的协调，依靠的是法律来保障协调的权威，是具有法律效力的协调。而当前对公、检、法等政法机关的协调工作是由政法委来协调，但政法委的协调，其协调的范围、方式和程序都是由各级各地的政法委内部制度来规定，并且没有统一的规定，各政法委的协调制度各有不同，因此政法委的协调不是程序中和法律体制内的协调，依靠的是权力来保障协调的权威，反映的是“权大于法”的理念，其结果是变居中协调为直接干预。
2、法监院的机构设置和程序设置
本文主要是从法律监督权的重新配置来对法律监督机制进行创新。权力的分配和权能的确定是法监院机构设置和程序设置的前提和基础。权力和权能明确了，其他问题就都好解决了，限于本文意旨，笔者在此不对法监院的机构设置和程序设置作详细论述。
（1）法监院的机构设置
法监院在机构设置上，可设四个级别，与人民法院的级别设置相对应。即最高法监院负责统一领导和管理全国法监院，高级法监院负责领导和管理本省级行政区划内的法监院，中级法监院负责领导和管理本市级行政区划内的法监院，基层法监院为县级行政区划的法监院。
法监院受同级人大的监督，但地方法监院（除最高法监院以外的法监院）在受同级地方人大监督的同时，地方法监院对地方人大享有一定范围的监督权，如地方法监院对地方立法的监督。全国人大与最高法监院是监督与被监督的关系，最高法监院无权监督全国人大，而地方人大与地方法监院则是相互监督的关系。
（2）程序设置
法监院作为法律监督机关是法律监督机制的枢纽，要切实发挥其功用，与之相配套的、具体的、周详的、可操作的程序规范至关重要，必须为当事人启动监督、获得救济提供合理而周全的程序保障。
四、层级式法律监督机制
通过上述对法律监督权的重新配置以及法律监督机制的枢纽机关法监院的设立，在这种权力格局和国家机关间的相互关系下，形成一种层级式的法律监督机制。具体可分为四个层级。
1、全国人大及地方各级人大
全国人大是绝对第一层级，其他国家机关都受其监督并对其负责，其他国家机关无权监督全国人大；全国人大主要监督法监院来实现其法律监督职能；对全国人大的监督主要通过两个途径：一是内部监督，建立健全人大代表对人大常委会的监督制度以及人大常委会对人大代表的监督制度；二是外部监督，建立人民群众对人大及人大代表的监督制度，比如完善人大代表罢免制度、人民提案制度等。
地方各级人大是相对第一层级，即地方各级人大在本行政区划内属于第一层级的监督，其有权监督本行政区划内的其他国家机关。对地方各级人大的监督途径同样分为内部监督和外部监督，但在外部监督方面，除了人民群众的监督外，还要受上级人大的监督，以及受法监院对其立法活动的专门监督。
2、法监院
法监院是法律监督机制的第二层级，他是法律监督机制的枢纽机关，一方面受人大监督对人大负责，另一方面对行政、司法、检察等国家机关进行法律监督和协调。法监院只是对国家机关活动的合法性进行监督，而没有直接处理所涉事务的实体权利，从而保障法监院作为监督者的超然的地位，不牵涉入利害关系之内，同时法监院也是行政、司法、检察等国家机关发生法律矛盾时的协调机关。人大主要通过法监院来实现其法律监督职能。
3、人民法院、人民检察院
人民法院、人民检察院是法律监督机制的第三层级。人民法院通过司法审查来监督行政机关和人民检察院，人民检察院通过职务违法的查处和职务犯罪的侦查来监督国家机关及其工作人员。人民法院是通过给予相对人救济途径来保障法律的实施，人民检察院是通过监控执法、司法人员的行为来保障法律的实施。
4、行政机关
行政机关是法律监督机制的第四层级。行政机关的监督指上级行政机关对下级行政机关、行政机关对企事业单位、公民执行和遵守法律和行政法规的情况所进行的监督。行政机关的监督。同时行政机关是法律监督机制中的主要被监督对象，既有法监院对其行政立法、行政程序进行监督，又有人民法院对其非立法性抽象行政行为、具体行政行为及对其公安机关的侦查措施进行监督，还有人民检察院对其工作人员的职务违法、职务犯罪方面的监督。之所以将行政机关置于国家法律监督的最底层，是因为行政权不同于其他国家权力，国家的法律绝大多数是通过行政机关来具体实施，“行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人公民个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开” ，从而行政权最容易被滥用，因此不可避免地成为国家法律监督机制中的主要的被监督对象。
五、结论
要克服我国现行法律监督机制的缺陷，建立起一个科学合理、行之有效的法律监督机制，以保障法律正确、统一地实施，应该结合中国实际，从政治体制和法律制度这两个层面上来考虑。
1、政治体制层面
人民代表大会制是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，体现了我国社会主义制度的政治优势和特点，是符合我国国情的制度选择。法律监督机制的建立健全必须围绕坚持和完善人民代表大会制来开展，其中关键是要解决好人民代表大会与党的领导的关系、依法治国与党的领导的关系，这对建立一个行之有效的法律监督机制至关重要。笔者认为要解决好这两个关系必须将党的领导法制化。
首先，党的领导虽然写入了宪法，但对党的领导活动并未纳入法制轨道，党的领导权实际上成为“超国家权力”，而现代法治要求法律至上，任何组织和个人都必须在法律范围内活动，不得有超越法律的特权，因此，党必须依法进行领导，并接受法律监督应该是建设社会主义法治国家题中应有之义。
其次，人民代表大会制是主权在民，人民当家作主的民主制度，人民通过人民代表大会制定的宪法和法律代表了人民的根本利益，因此尊重宪法和法律，实际上就是维护人民的利益，实现人民的意志。党的“三个代表”之一既然是“代表中国最广大人民的根本利益”，那么党就更应该积极将自己的领导活动纳入法制轨道，
最后，对党监督必须法制化。邓小平曾指出“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部。” 2004年2月，中共中央向全党颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，以贯彻“党要管党、从严治党”的方针，然而党内监督只是对党的监督的一个方面，现代法治是与政治权力的制约分不开的，依法治国强调的是对权力的规范、制约和监督，核心就是要依法治权、依法治吏。在中国，关键的是要用宪法和法律来规范大大小小的党员干部的领导行为，党的领导是毕竟是通过大大小小的党员干部来实现，归根揭底也就是要在法治原则下对党的领导实行法制化监督，因此，强调党内监督的同时，更重要的是应该强调对党的法律监督。
如果党的领导不能法制化，那么对党的法律监督也就是一句空话，其结果人们倚重的只能是“党要管党”的党内监督制度，而成为法律监督机制不能触及的领域或者说法律监督机制的禁区，这就必然是我国法律监督机制的一个显见的创伤。
2、法律制度层面
人民代表大会制的组织原则是民主集中制，在此原则下，其他国家机关由人民代表大会产生，接受人民代表大会的监督并对人民代表大会负责。人民代表大会是其他国家机关的权力来源，并通过宪法和法律的形式对国家权力进行分配，现行宪法将法律监督权赋予人民检察院，而人民检察院同时还行使公诉权和职务犯罪侦查权，权力和职能的存在冲突，人民检察院身陷利害关系之中，失去了监督者超然的地位，这种自我监督导致权力膨胀而失衡，成为法律监督体制上的缺陷，再者，现行法律对人大的法律监督与人民检察院的法律监督的区别与关系没有明确规定。由此，一方面导致人民代表大会的法律监督虚化，另一方面使得整个法律监督机制缺乏一个权力机关与行政机关、司法机关（法院、检察院）的枢纽机关和协调机关，导致整个法律监督机制效率低下和不力。对此有必要从宪法高度对国家法律监督权进行重新配置，设立一个枢纽机关和协调机关——法监院，形成一种新的权力格局。并且由于法监院的地位超然，不涉及具体事实的实体处置，在法律监督机制中设立一个纯正的法律监督机关，从而使得行政机关、人民法院、人民检察院以及地方人大外部真正存在一个异体监督，从而保障监督的有力、公正。由此形成一个层级式法律监督机制，各层之间权限明确，相互关系程序化、制度化，并具有协调性。

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