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    [ 谷辽海 ]——(2006-7-5) / 已阅10937次

    澳洲政府绩效考评给我们的启迪
    -----全国政府采购论文评析(二)

    来源于:http://www.liaohai.com.cn
    北京市辽海律师事务所

    澳大利亚是一个法治威严、经济发达、高度民主、高度文明的国家。在澳洲,不论是政府机关还是议会大厦,人们可以自由进出,可以到市政大厅找市长攀谈,也可以去议会大厅聆听议员辩论。国家的所有公共产品和公共服务都必须公开接受社会公众的监督和评价,政府的投入与产出效益必须接受选民的公开考评,公共机构的支出及其绩效必须接受公开监督,政府的可信度是建立在健全而透明的公共支出绩效评估基础之上的。公共财政绩效考评制度最初源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,自从上个世纪80年代风靡于西方国家以来,一直受到世界上许多国家的瞩目。
    政府采购制度作为公共财政的组成部分,在我国推行以来,大家每年都能够看到国家财政部对外公布的政府采购支出和节省的数字。这些节支数据是怎么得出来的?是否全面反映我国公共财政支出的总体情况?节支的数据是依据什么标准和程序获得的?这些数据的真实性和合法性谁来监督和评价?数据能否体现我国公共财政的效益和效率?对于这一连串的问号,我们所有的纳税人几乎一无所知。看了《借鉴澳洲绩效考评理论及实践推动我国政府采购事业》(以下简称《借鉴》)一文,笔者一方面深深感叹澳大利亚联邦政府公共财政的公开透明及其监督体系,另一方面对这个国家政府绩效评估模式及其发展历程有了基本的了解,并从中获得了启迪。
    一、绩效考评制度必须要有明确的监督主体
    任何有效的监督制度都必须要有明确的监考官。绩效考评作为一种监督制度首先需要有确定、具体的监督主体,即谁来实施监督。我国的政府采购只占国家财政支出的一小部分,不论是政府采购还是公共财政,我国都缺乏系统的绩效考评制度,没有明确的内外主考官。《借鉴》一文非常清晰、翔实地向我们介绍了澳洲绩效考评制度中的两类监督主体:一是政府内部的评估主体,一是外部评估机构。前者包括三类,即内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会;后者也包括三类,即国会参众两院的“财政委员会”、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。在前述监督主体中,每一评估责任主体应该负有什么样的义务、承担什么样的评估对象、通过什么样的评估方式、具体评估什么样的内容、评估结果有什么样的不同法律效力等方面的内容,《借鉴》一文的作者分别向大家作了全面介绍。从中我们可以看到,作者几个月的考察,学有所成,学有所思,且与大家共同分享其成果。我们知道,澳洲国会的参众两院完全不同于我国的人大及其常委会,前者是名副其实的互相监督、相互制约的关系,真正对选民负责;后者则完全是流于形式,且常委会只是人大的执行机构。前者对于公共财政的监督有明确具体的权力、程序、规则,而后者对于财政的监督只是履行一下形式,走走过场。看了作者所介绍的监督主体,笔者认为,澳洲政府绩效评估体系是比较成熟、完整的,且已经走向法制化轨道,值得我国立法机关借鉴和深思。
    二、绩效考评制度必须明确考评的主要方法
    政府采购花的是纳税人的钱,在什么地方花钱,是否应该花?达到了什么效果?纳税人最终得到了什么?以什么标准来衡量政府采购支出的效果?《借鉴》)一文分别向我们介绍了澳洲绩效考评的原则及指标、考评原则的最新进展、评估指标等,以及澳洲根据考评的对象和方式的不同所进行的三类别考评。在介绍这些专业知识的同时,作者对其内涵分别进行了阐述。有些内容我们过去也在媒体上看到过,有些则是第一次认识。在介绍著名的“3E”评价法时,作者对为什么有第4个“E”的情况也进行了分析。“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端,是美国会计总署20世纪60年代提出来的,他们率先对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效益性并重的审计,渐渐地形成了“3E”评价法,后来为许多国家所效仿。作者介绍的第4个“E”,即公平性原则(Equity),这一原则关注“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇,需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。由于政府在社会中所追求的价值理念和“3E”评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突,“3E”评价法在实践中暴露出一系列的不足,因此后来又加入了“公平”指标,发展成为“4E”。从澳洲政府投入产出(数量)、质量以及结果(实际效果)三大类评估指标,我们知道了公共财政中的“质”和“量”,前者是通常所说的最终成果,表明这笔财政支出是用来做什么的,人们从中能得到什么好处;后者是指公共财政支出的效率如何。
    三、绩效考评制度必须在法定程序下运行
    作为一种监督制度的绩效考评必须遵循一定的程序规则运行,即规定考评主体从事考评监督行为的顺序、方式和手续的规则,这是实施有效、有序监督的重要环节,是监督走向法治化的必然要求,是绩效考评制度得以实现的前提,也是制约权力、防止权力滥用的要求。为此,《借鉴》一文的作者向我们介绍了澳洲实施绩效考评制度的四道程序:其一是评估的准备阶段。这一阶段,首先进行项目的逻辑性分析。继而加强评估工作的管理和控制。其二是起草评估报告,这又分成四个具体步骤。其三是对绩效考评的回顾。其四是对“评估发现”的使用。其目的是为决策服务,改进现有项目的管理,增强项目管理者的责任感。作者介绍的前述程序中,给笔者留下深刻印象的是评估报告的对外公布。作者说,发布评估报告的重要意义在于:一是有助于敦促政府部门或有关机构在决策时按规定的程序进行;二是增强项目管理者的责任感;三是让公众了解项目情况。评估报告将刊登在一定刊物上。
    四、我国政府采购亟待建立绩效评估制度
    《借鉴》一文全面分析介绍澳洲的绩效评估后,对我国公共财政尤其是政府采购制度在实践中所存在的系列问题,特别是当前制度所普遍存在的一些难点问题,作者不厌其烦、逐一地进行了剖析和解说。在此基础上,比较并参照澳洲政府的绩效评估制度,作者提出了规划我国政府采购绩效考评框架的构想,并提出了如下具体思路:一是制定明确合理的政府采购绩效总体目标;二是明确考评主体;三是建立科学规范的绩效考评指标体系;四是对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价;五是运用考评结果提高政府采购预算编制和管理水平,提升政府采购的经济性、有效性和效果性。对于每一具体思路,作者分别阐述、论证了自己的构想及其理由,并亟待我国建立健全政府采购绩效评估制度。虽然作者的构想和理由还存在着一定的缺陷,但笔者认为,《借鉴》一文对于我国财政部门正在开展的政府采购绩效评估的理论研究会有相当大的借鉴意义。笔者需要提出的是,我国只有在统一公共采购法律制度、理顺分散采购与集中采购的组织模式后,政府采购绩效考评制度才能够真正的在我国建立,与论文作者一样,我们期待这一天。


    点评作者:谷辽海
    2006年6月20日于北京寓所



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