[ 倪学伟 ]——(2006-4-17) / 已阅22240次

领 海 法 律 制 度 浅 析

倪学伟

1982年12月10日签署的《联合国海洋法公约》已于1994年11月l6日正式生效，我国是该公约的首批签字国之一，第八届全国人大常务委员会第19次会议于1996年5月15日批准了该公约。根据该公约第2条的规定，领海是指沿海国陆地领土及其内水以外邻接的沿海国主权所及的一带海域，在群岛国的情形下，则是指群岛水域以外邻接的群岛国主权所及的一带海域。1992年2月25日由第七届全国人大常务委员会第24次会议通过并从公布之日起施行的《中华人民共和国领海及毗连区法》规定，中国领海是指“邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域”。领海是沿海国国家领土的有机组成部分，是国家行使主权的重要对象和范围。我国有广阔的海洋领土，其中蕴藏有丰富的生物资源和非生物资源，是国家进行现代化建设的重要经济资源库。我国的海洋领土还是国家安全的天然屏障，万里海疆构筑了牢不可破的国防线。为迎接1998年“国际海洋年”，包括中国在内的各沿海国日益高度重视开发海洋资源，维护国家的海洋权益，各种海域的法律地位日显重要。鉴此，本文将对领海的法律制度作以下初步探讨：

一、 沿海国对领海的立体空间行使主权
《联合国海洋法公约》第2条规定:“沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域”即领海，并且“此项主权及于领海的上空及其海床和底土”。主权是指国家独立自主地处理自己的对内对外事务而不受其他国家任何形式的干涉和侵犯的最高权力，是现代国家的基本特征和根本属性。沿海国对领海行使主权表现在以下方面：第一，对领海的水面行使主权。海洋自古以来就是人类相互交往和通商贸易的重要通道，在现代社会中，国际贸易有70％以上的货物是通过沿海、近洋和远洋船舶运输完成的，海洋经济被誉为是“蔚蓝色的文明”，是建设现代化强国的必由之路。领海上船舶的航行制度，包括航道的划分、强制引航或服务性引航的实施、船舶拖带业务等等，都由沿海国以法律、法规的形式加以规定，并由沿海国行使排它的专属管辖权，其他国家的船舶必须服从和遵守。第二，对领海的水体行使主权。领海都靠近沿海国的海岸，水深一般不超过500米，属浅海水带水体，阳光照射充足，加之陆地河流冲带大量的营养物质入海，因而在领海水体中有丰富的鱼、虾、海菜等海产品资源，沿海国对此享有绝对的所有权，这种国家所有权在对外关系上即表现为国家主权。沿海国对领海水体行使主权还表现在外国潜水艇在领海内无害通过时，必须浮出水面，并展示其国旗，亦即沿海国对领海水体的主权不受国际法的限制，外国潜水艇在领海水体中不享有无害通过权。第三，对领海的海床和底土行使主权。领海的海床和底土一般都是沿海国大陆板块在海水下面向海洋方向的倾斜延伸，其坡度极其平缓，且通常不会超过500米等深浅。领海的海床和底土不属于法律意义上的大陆架，而是国家领土的组成部分。在领海的海床和底土中，往往蕴藏有丰富的石油和天然气，是国家进行经济建设所必需的不可再生的稀缺性自然资源，国家对此同样享有绝对的所有权，理所当然地要行使国家主权。第四，对领海上空的空气空间行使主权。领海之上的空气空间属于沿海国的领空，任何外国飞机未经许可不得进入或飞越领海上空，沿海国有权宣布其领海的全部或部分上空为禁区，也可以指定固定航线或规定外国飞机进入或飞越领海上空的条件。
我国《领海及毗连区法》明确规定：“中华人民共和国对领海的主权及于领海上空、领海的海床及底土”，“外国潜水艇和其他潜水器通过中华人民共和国领海，必须在海面航行，并展示其旗帜”，“外国航空器只有根据该国政府与中国政府签订的协定、协议，或者经中国政府或者其授权的机关批准或接受，方可进入中国领海上空”。我国的这些规定与《联合国海洋法公约》的规定是完全一致的，我国对领海所行使的主权上及天空，下及底土，对领海的立体空间行使国家主权。
沿海国对领海的立体空间行使主权，是领海法律制度的基础和核心，其他方面的领海制度都是领海主权制度的引伸和具体化。

二、沿海国对其领海内的一切自然资源享有永久主权
联合国第29届大会于1974年通过了《各国经济权利和义务宪章》，其中第2条规定：“每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项主权。”该《宪章》所倡导建立的国际经济新秩序的基本内容之一就是，各国均有权合理地利用和开发本国的自然资源，坚决维护各国特别是维护发展中国家对其自然资源以及全部财富和经济利益的永久主权。另外，1962年12月14日联合国大会通过的《关于自然资源永久主权的宣言》、1974年联合国第六届特别大会通过的《建立新的国际经济秩序宣言》和《建立新的国际经济秩序行动纲领》都强调，每一国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权，联合国将“帮助各国行使对自然资源的永久主权”，“挫败妄图阻止自由和有效地行使每个国家对自己的自然资源拥有充分和永久主权的权利的尝试”。《联合国海洋法公约》秉承了上述国际条约和国际文件中的规定，直接地或隐含地规定了沿海国对其领海内的一切自然资源享有永久主权。
领海中的自然资源包括领海的海床和底土中所贮藏的石油、天然气、锰结核矿等矿物资源以及领海的水体中的鱼、虾等生物资源。沿海国对领海内的这一切资源享有专属的权利，任何外国未经沿海国许可，不得从事自然资源的勘探、开发和捕捞活动，否则，沿海国可以采取一切行政的或司法的措施，对侵权者予以处罚和制裁。在必要的时候，国家还可以以主权者的身份，通过外交途径向有关国家提出交涉，采取协商、谈判、斡旋、仲裁等方式，确保沿海国对其领海内的一切自然资源所享有的永久主权。我国《领海及毗连区法》第11条规定，任何国际组织、外国的组织或者个人，在我国领海内进行科学研究、海洋作业等活动，须经中国政府或其有关主管部门批准，遵守中国的法律、法规。对于非法进入我国领海进行科学研究、海洋作业等活动的，我国有关机关将依法进行处理。

三、沿海国在其领海内享有专属的沿海航运权
海洋是生命的摇篮，人类与海洋紧密相连，息息相关。海洋对于人类来说，最原始、最基本的功能就是航行和捕鱼。在科学技术高度发达的今天，这两个功能不仅没有消失，而且还进一步地加强了。在国际远洋运输中，船舶既要在国家的内水、领海、毗连区、专属经济区航行，也要在不受任何国家主权支配的公海上航行，具有强烈的国际性，任何国家的船舶，包括内陆国的船舶都有权从事这种国际远洋运输。但是，对于从事货物和旅客运输的商船来说，当启运港和目的港都在一个国家境内，所经过的航线不超出该国的领海时，该运输属于沿海运输，任何外国船舶未经许可都不能从事在一国境内从一地到另一地的商业运输。沿海国在其领海内享有的这种专属沿海航运权，是沿海国争取货载、保护本国船队发展的重要措施。类似的制度还有国际河流上的沿岸航运专属权、航空运输中的国内载运专有权等。在关贸总协定及世界贸易组织的有关文件中，尽管有各成员国之间互相给予国民待遇的规定，即要求各成员国在法律上给予在本国的外国自然人、法人以与本国的自然人、法人相同的待遇，但是缔约一方的船舶仍然不能享有在另一缔约方领海内的沿海航运权，易言之，沿海航运权不属于国民待遇的范围。
1993年7月1日起生效施行的《中华人民共和国海商法》第4条明确规定，“中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航，由悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。”“非经国务院交通主管部门批准，外国籍船舶不得经营中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航。”我国是世界十个航运大国之一，运力过剩，货载相对不足，法律作出这样的规定，既是出于保护我国船队发展的需要，又是维护国家领海主权的表现。

四、沿海国对其领海享有属地优越权
属地优越权又称为领土管辖权或领域管辖权，是指国家对领土内的一切人、物、事件和行为有行使专属的司法管辖的权力。领海是国家领土的重要组成部分，沿海国对领海享有属地优越权是指，除受《联合国海洋法公约》和国际法的限制以外，沿海国对其领海内的人、物、事件和行为享有排他的管辖权。
沿海国对其领海享有属地优越权，首先表现为沿海国有权制定和颁布有关领海内航行、卫生、缉私、移民、安全等方面的法律和法规。立法权是国家主权的重要内容，也是行使管辖权的前提和基础，没有立法机关制定的法律、法规，便无法行使任何一种管辖权。沿海国根据自己的国情及对外开放的程度，有权独立自主地制定有关领海内航行、卫生等方面的法律、法规，除受公认的国际法准则的制约以外，不受任何外部力量的限制。一般来说，沿海国在制定有关领海内航行、卫生等方面的法律、法规时，一方面要维护国家的政治独立、领土完整和经济权益，另一方面又要照顾到国际海洋秩序，有利于国际海上运输业和各种海洋事 业的进步和发展。在国际交流增多，世界经济逐步一体化的时代，任何制定闭关锁国、“寸板不得下海”的法律、法规的做法注定是行不通的。
沿海国对领海行使属地优越权，主要表现为对领海内的人、物、事件和行为行使民事管辖权和刑事管辖权。按照《联合国海洋法公约》第28条的规定，沿海国对外国船舶的民事管辖权较为宽松，主要表现是：(1)沿海国可以对通过其领海的外国船舶上的某人行使民事管辖权，但不得以此为目的而停止船舶航行或改变船舶航向。(2)对船舶本身在沿海国水域航行过程中或为此种航行目的而承担的义务或发生的债务而提起的民事诉讼，沿海国可以对船舶从事执行或加以逮捕。(3)以上第(2)项的限制不妨碍沿海国对在领海内停泊或驶离内水后通过领海的外国船舶从事执行或加以逮捕的权利。
根据《联合国海洋法公约》第27条的规定，沿海国对通过领海的外国船舶行使刑事管辖权的条件是：(1)罪行的后果及于沿海国；（2）罪行属于扰乱当地安宁或领海的良好秩序的性质；（3）经船长或船旗国外交代表或领事官员请求地方当局予以协助的；(4)取缔违法贩运麻醉药品或精神调理物质所必要的。如果不符合这些条件，沿海国则不能在通过其领海的外国船舶上行使刑事管辖权，也不能逮捕与在该船舶通过期间船上所犯任何罪行有关的任何人或进行与该罪行有关的任何调查。当然，这种限制不影响沿海国为在驶离内水后通过领海的外国船舶上进行逮捕或调查的目的而采取其法律所授权的任何步骤的权利。沿海国地方当局在考虑是否逮捕和如何逮捕时，应适当顾及航行的利益。如果经船长请求，沿海国在采取任何步骤前，应通知船旗国的外交代表或领事官员，并应便利外交代表或领事官员和船上乘务人员之间的接触。除了给海洋环境造成损害的特殊情况外，如果罪行是在进入领海之前的船上发生的，而船舶不进入内水，则沿海国不能对此采取任何步骤。
沿海国在领海中所行使的民事和刑事管辖权仅适用于商船和用于商业目的的政府船舶，军舰和用于非商业目的的政府船舶享有豁免权，不受沿海国的司法管辖。

五、外国船舶在领海中享有无害通过权
无害通过权是指在不影响沿海国的安全、良好秩序和善良风俗的前提下，外国船舶有尽快地、迅速地、不停顿地通过或穿越一国领海的权利，而无必要事先获得沿海国的许可或同意。外国船舶所享有的无害通过权，与外交代表享有的外交特权与豁免一样，实质上是国际法对一国领土主权的限制，目的是为国家之间的交流与往来带来方便和惠益。由于这种领土主权限制是普遍的，不具有形式上或事实上的任何歧视性，不是针对个别国家或国家集团，而是对世界所有的国家都具有法律拘束力，因而不存在违背国家主权原则的问题。
享有无害通过权的外国船舶不仅包括沿海国的船舶，而且也包括内陆国的船舶。但外国船舶是否包括了军舰，《联合国海洋法公约》未作明确规定，留给了各国的国内法具体规定。我国《领海及毗连区法》第6条指出，外国非军用船舶依法享有无害通过我国领海的权利，外国军用船舶进入我国领海，须经我国政府批准。换言之，外国军用船舶在我国领海不享有无害通过权。
根据《联合国海洋法公约》第18条、第19条的规定，外国船舶的通过是指为了穿过领海但不进入内水、或为了驶往或驶出内水而通过领海的航行，这种通过应继续不停地迅速进行，在遇到不可抗力或进行海上救助时才可停船和下锚。无害是指不损害沿海国的和平、安全、良好秩序和善良风俗，不进行下列任何一种活动：(1)对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力；或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力；（2）以任何种类的武器进行任何操练或演习；(3)目的在于收集情报使沿海国的防务或安全遭受损害的任何行为；(4)目的在于影响沿海国防务或安全的任何宣传行为；(5)在船上起落或接载任何飞机；（6）在船上发射、降落或接载任何军事装置；（7）违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货币或人员；(8)任何故意和严重的污染行为；(9)任何捕鱼活动；（10）进行研究或测量活动；(11)目的在于干扰沿海国任何通讯系统或任何其他设施或设备的任何行为；（12）与通过没有直接关系的任何其他活动。
沿海国为了保障外国船舶顺利无害通过其领海，可制定关于航行安全、海上交通管理、保护电缆和管道、养护海洋生物资源等等方面的法律和规章，并可采取必要的步骤以防止外国船舶非无害的通过。


本文首次发表于西南政法大学成教院学报1998年第1期。
倪学伟 广州海事法院法官。电话：020-3406 3886 电子邮箱：nxw8859@163.com