[ 欧阳昆仑 ]——(2005-12-11) / 已阅37368次

1、行政成本与农民的负担
一个社会行政成本与民众负担的高低，可以从财政供养的公共事务管理人员人数与相应辖区总人口数之比（即所谓官民比例）得到比较有效的反映。据《工人日报》1997年12月17日之专文研究，我国历史上的官民比例为：西汉时为1：7945，唐高宗时为1：3927，元成宗时为1：2613，清康熙时为1：911，新中国成立之初为1：294。到了1978年我国“官民比例”则变为48：1，到1999年则更下降为1：30人，其中，陕西为1：34；河北为1：40；河南为1：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22（马晓玲，2002）。比较明显的统计特征是“经济越是落后，财政供养人口越多”（当然，我们或许可以把个现象解释为“二者互为原因和结果的恶性循环强化”的结果）：在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官民比例在1：20以下，大宁县为1：13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。
　　从国际横向比较看：日本1983年政府官员为50万，人口1.7788亿，官民比例为１：236；美国1987年每1000人中有政府官员12人，官民比例为1：83；中国的官民比例若按１：30计算，是日本的近８倍，为美国的近３倍。近在1999年，印尼官民比例为1：98，日本是1：150，法国是1：164人，美国是1：187人，我国是1：30人。
2、乡镇财政危机重重
由于乡镇政府机构吃财政饭的人员队伍庞大，目前我国乡镇政府产生了巨大负债。1999年，乡村基层债务总额大约在3000亿~6000亿元，而2004年，乡村债务总额上升到了6000亿~10000亿元，负债最高的乡镇债务额超过1亿元。
牛竹梅教授说，乡村过度负债会影响乡村正常工作的进行，影响全面建设小康社会的目标实现，削弱了农村集体经济的实力，影响了党群关系、干群关系以及基层政权的巩固，同时，呆账坏账的增多，以及债券向个人和非金融机构的转移，也会增加金融风险，产生很大的负面影响。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希研究员向记者表示，这种现象的根源在于“风险大锅饭”。“乡镇政府的领导借债的时候，也不会想到还不上会带来什么后果，这就是风险大锅饭。”
此外，有关研究也表明农村税费改革后，乡镇财政危机程度加剧主要表现在2个方面：一是财政收支缺口无法弥补；二是到期的债务无力清偿，导致的结果是乡镇难以正常运转 。业税取消后，使县乡两级政府既有的财政困境和债务问题更加凸显，而这些问题能否顺利尽快解决又直接牵涉到乡镇机构改革等一揽子农村改革问题。
由此看来，我国行政成本与民众负担总体偏高，农村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是农村），当成为未来政府机构改革的重要制度取向。
3、乡镇内部结构存在弊端
党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。
（1）乡镇机构臃肿，人浮于事。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。仿效上级政府建立起自己的垂直控制系统,在各村设置了不少派出人员（驻村干部）,肢解了村委会的职能,造成了乡村之间的矛盾和摩擦。
（2）乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。
从对乡镇现状的分析，我们不难理解在村民自治中乡镇政府、党委要对村民委员会众多干预。社会基层自治，尤其是村民自治，在现实生活中之所以面临着种种不理解、不支持甚至阻力，一个十分重要的原因，就是它涉及到基层自治组织与基层党政机关之间关系的调整与转变，触及到基层党政机关及其公职人员的既得利益和工作方式。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下。这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果。当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府（计划思维）。而在市场经济已基本建立（市场时代）、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。
三、村民自治对乡镇机构改革提供方向
在我国农村实行村民自治的现行村民自治制度是必由之选择，合宜之选择。村民自治是我国“村民委员会”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保证政府对农村的行政目标和行政效率的前提下，降低行政成本，增进村民福利和权益。如何完善和优化村民自治，并使之得到切实、有效的实施。通过以上的分析我们发现村民委员会与村党支部的关系问题和村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，最终还是村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，是当今村民自治完善和优化过程中面临的最重要问题。村民自治对乡镇机构改革的影响是非常广泛的，因为村民自治要进一步发展，就必须理清村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，就必须对乡镇机构进行改革，也只有乡镇机构改革了，才能有力地促进村民自治的发展。村民自治如何对乡镇机构改革进行影响的呢？我认为以上的分析说明了村民自治为乡镇机构改革提供方向。
1、乡镇党委的民主化改革
中国共产党是执政党，党委在乡镇制度实施上起了很大作用。当前必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。我认为乡镇党委书记、村支书的产生可以采用乡镇村民党外评选加在党员中的直选，两票选举产生，使其具有广泛的民意。推进党内的民主以及执政党法法制化建设以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。
在我国党的领导与人民民主是一致的。在现实生活中，人民分布在社会的各个领域，只有在共产党的领导和组织下，才能万众一心地凝聚在一起，向着共同的目标前进。党要遵循法律，党根据人民的利益制定的路线、方针、政策，只有经过法定程序由人民代表大会审议通过，才能变成国家意志。因此，可以考虑让乡镇党委书记任职镇人大主席，转变党委领导方式。
2、乡镇人大的改革
乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。加强乡镇人大建设增强人大职能，进一步提高基层人大的领导和监督力度。在我国一切国家权力机关都受人大领导和监督，在实际生活中由于人大的领导乏力，人大的监督形式的非经常性、非具体性和非同步性，极易导致行政权和司法权的专断和膨胀。特别是现在乡镇由于机构的不建全，乡镇人大的领导和监督更流于形式，更容易导致行政权和审判权的专断和膨胀。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。
3、乡镇长直选，实行“两票制”
目前村民自治实行的政务公开、村委会的“海选”，使公民权利意识得到提高为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。近年来在四川、广东、上海等部分省市的乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。我认为可以实行“两票制”选镇长，选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而乡镇长最终由乡镇人大选举产生，既没有违背人民代表大会制度是我国的根本政治制度的立法宗旨，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。
4、乡镇精简机构，裁减冗员
随着社会主义市场经济建设的日益完善，村民自治下的村民对乡镇政府的职能要求起了变化，要求乡镇政府变管理者转为服务者，再者乡镇政府由于职能转变的滞后，实际上很大一部分实行的是村委会的职能，民自治可以帮助基层党政机关从冗繁的事务性工作中摆脱出来。由于一级的行政成本实际主要是由农村村民负担，因此，降低行政成本与减轻农民负担，在很大程度上是一回事。党政机关的庞大队伍与捉襟见肘的财政拨款之间的矛盾，长期以来是靠各种不合理的收费来转嫁到农民头上予以缓解的情景，很可能因实行村民自治而告终。乡镇机构庞大，政府除了行使本行政区内的行政权外，还管理公安、司法行政、民政、计划生育等“行政”工作。我认为应该把公安的权力还给公安；把司法的权力还给人民法院；把检察权还给人民检察院；把社会法律工作交给以律师为主体的社会；把计划生育的工作交给村（居）民委员会；把民政中大部分的权力交给社会慈善机构一类的社会公益事业单位等。从而使乡镇的机构的人员得以极大的精简，职能得到更大地明析。只有明析了乡镇政府的职能，才能有效地防止由乡镇政府“独家经营”滋生暗长起来的腐败，从而使“有求不应”的行事作风得到有效地控制。也使人们对乡镇政府监督提供了方便之门。
或如有的学者提出：改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。
5、实行村民“自治”（村民有限自治）
村委会在现实生活中扮演的多重身份，注定了它与乡镇的关系是“打断骨头连着筋”的关系。实行法律分权制，（所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自主权，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关 。）要推行村民有限自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。接着的一个重要问题就是必须解决村委会与上级政府（包括乡镇政府）之间的权力划分问题，只有明确了国家与村委会各自的事权、财权，才能在实质上推行村民有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？等等问题有待探索。当然，同时压缩乡镇专有事务的范围，精简机构，裁减冗员。
党的十六届四中全会就加强党的执政能力建设做出了全面部署，我以为执政能力建设应该包括机构建设和制度创新，一个法制社会的形成，除了立法上的完善，还要有执行机构的完善，因为一个建全的机构重要性并不亚于制度的本身。众所周知一个社会需要一定的控制体系来维护和巩固其自身的发展，一个法制社会控制体系最主要的标志是法律体系，然而徒有法不能自行，它的执行组织是很重要的，执行组织的结构如何，都会影响到法的效能地发挥。以上只是个人不成熟的观点，希望它为我国解决乡镇机构改革提供思路与方法，从而间接的解决了乡镇财政危机问题，推动村民自治的发展。相信随着我国经济的发展，村民自治制度会得到更加的完善，我国的民主建设会取得更新的成功。


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