[ 秦德良 ]——(2005-11-22) / 已阅55584次

社会治安综合治理方针酝酿于20世纪70年代末，提出于80年代初，形成于90年代初。从1981年中共中央第一次提出了社会治安综合治理的方针直到1991年中共中央、国务院、全国人大分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，综合治理的方针从政策、指导思想发展物化为制度和法律，全面系统地遏制犯罪成为刑事政策的重要内容。我国将综合治理的方针确定为“打防并举，标本兼治，重在治本”，一定程度上体现了科学的刑事政策思想。

1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍和工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。
1991年２月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出：社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。这是中央第一次以综合治理为主题向全国发出的正式文件。该文件提出：

社会治安综合治理的基本任务是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。
社会治安综合治理工作的要求是：（一）各级党委和政府都要把综合治理摆上重要议程，健全社会治安综合治理的领导机构和办事机构，定期研究部署工作。（二）各部门、各单位齐抓共管，形成“谁主管谁负责”的局面。（三）各项措施落实到城乡基层单位，群防群治形成网络，广大群众法制观念普遍增强，敢于同违法犯罪行为作斗争。

社会治安综合治理的主要目标是：社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。

社会治安综合治理的工作范围，主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。

实现社会治安综合治理的核心是落实“谁主管谁负责”的原则。落实“谁主管谁负责”的原则必须逐步制度化、法律化。 社会治安综合治理需要把“抓系统、系统抓”同“条块结合，以块为主”有机地结合起来，实行属地管理原则。

2001年９月５日中共中央、国务院作出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。指出：坚持“打防结合，预防为主”的方针，大力加强防范工作(打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节；预防犯罪是维护社会治安秩序的积极措施，要进一步把严打、严管、严防、严治有机结合起来；深入开展矛盾纠纷排查调处工作；认真落实各项安全防范措施；深入持久地开展基层安全创建活动；切实加强对流动人口的管理；进一步加强对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作；加强法制和道德教育，进一步落实预防青少年违法犯罪的工作措施)；加强基层基础建设，把社会治安综合治理各项措施落实到基层；进一步健全和完善全社会齐抓共管的社会治安综合治理工作机制；严格执行责任制，确保社会治安综合治理各项措施的落实。

有学者认为，社会治安综合治理方针的内涵应当包括三个基本问题：一是社会治安综合治理所要解决的主要问题，是违法犯罪问题和其他社会治安问题，即主要是围绕着打击和预防违法犯罪这一影响社会治安的基本问题而开展工作的；二是正确处理打击违法犯罪同社会治安综合治理其他措施之间、民主与专政之间、惩罚违法犯罪与预防违法犯罪之间的关系；三是社会治安综合治理是一项教育人、挽救人、改造人的社会工程，必须在执政党党委和政府的统一领导下依靠全社会作长期不懈的努力。我国社会治安综合治理的基本经验主要有：第一，依法严厉打击严重刑事犯罪活动，是社会治安综合治理的首要环节；第二，预防违法犯罪是社会治安综合治理的基本措施；第三，加强治安基层工作建设，是社会治安综合治理的基础；第四，加强教育，提高公民素质，是搞好社会治安综合治理的一项战略措施；第五，加强领导体制建设，是搞好社会治安综合治理工作的组织保证。[16]

从我国社会治安综合治理的基本经验可以看出，“严打”是首要环节。社会治安综合治理是刑事政策的总战略，带有综合性、系统性、全民性的特点，而“严打”在这一大战略之下是相对比较具体的战略措施。应当说，社会治安综合治理，一定程度上体现了科学的刑事政策思想。但是“严打”是否是首要环节，还值得研究。由于社会治安综合治理是一个开放的系统，我们对它的科学认识和实践需要一个过程，我国目前的社会治安综合治理存在着较大缺陷。

学者指出，我国社会治安综合治理方针基本上是在社会转型初期，传统性仍然较为浓厚时期所提出和发展起来的，基本上可以认为是在传统社会的基础上建立起来的。而从总体上说，我国目前正处于社会转型的加速期。市场经济、民主政治和个人自由逐步获得优势。社会治安综合治理工作不能忽视这一点。然而，遗憾的是我国当前的社会治安综合治理工作似乎并没有跟上社会转型加速期的步伐，社会治安综合治理工作体系并没有充分意识到从前所依赖的传统社会模式已经发生变化或者正在发生变化。社会治安综合治理工作体系的这种滞后性（传统性）明显体现在以下几个方面：计划经济色彩仍然较重、仍然以权威政治为组织保证、以身份制（如户籍制度、单位制度等）为运转前提。[17] 笔者认为，我国社会治安综合治理方针最大的问题是，“严打”是否应该作为首要环节的问题。如果将“严打”这种军事色彩较浓厚的政策作为首要环节，容易使社会治安综合治理沦为政治运动，超出法律的界限。

（二）现行刑事政策的特点

陈兴良教授认为，我国目前的刑事政策具有三个特征：[18]

第一，刑事政策的意识形态化。惩办与宽大相结合的刑事政策，是从战争时期对敌斗争策略演变而来，在建国初期的镇压反革命的政治运动中确立的，因此，惩办与宽大相结合的刑事政策具有明显的政治话语特征。与其说它是刑事政策，不如说它是政治政策。在这种情况下，惩办与宽大相结合的刑事政策的意识形态化是在所难免的。即使后来的“严打”政策也是充满了政治意味。我国刑事政策的制定与运作的这种政治性，是和我国的政治体制与政治生活紧密联系的。也正是这种刑事政策的意识形态化给予刑事政策以一种强大的生命力。它不仅仅局限于法律领域，而是对整个社会生活发生巨大的影响。因此，我国刑事政策的推行不是完全以司法权为驱动的，而是直接以国家政治权力为其后盾的。这对于实现刑事政策的目的具有保证作用，但刑事政策的意识形态化也使它的实施游离于法律之外成为一种赤裸裸的政治而不是通过法律推行的政治。在法治社会，刑事政策法治化已经是一种必然的选择。

第二，刑事政策的实用化。从惩办与宽大相结合刑事政策到“严打”的刑事政策，都与我国将刑事法视为统治阶级专政的工具有关系，这导致了刑事政策的泛政治化倾向，使得刑事政策很容易沦为达到某种政治目的的工具。

第三，刑事政策的策略化。我国对刑事政策的理解很多都局限于对犯罪做斗争的策略上。刑事政策的策略化观念直接来源于革命战争时期对敌斗争策略的总结。在刑事政策的策略化方面，有两点是值得我们注意的：一是将犯罪人与敌人相类比，因而刑法就成为对敌斗争的工具，从军事斗争与阶级斗争的立场出发确定刑事政策的任务，这就是刑法的军事化。二是将刑事政策的重点放在分化瓦解敌人（犯罪分子）的策略上。但政策与策略并不相同，政策总是一定的政治主体（通常是国家、政党、政府或者社会组织）为达致一定的政治目的而制定的行动准则。在政策的概念中，主体——目的——行动准则是不可或缺的内容。政策不是行动本身，但它是指导、支配或者制约着将来的行动的准则。显然，策略这一概念远远没有政策这样丰富的内容，策略是一种对策，是一种带有谋略性的对策。在某种意义上说，策略是可以包含在政策之中的，但政策又决不能简单地等同于或者混淆于策略。在刑事政策上也同样应当区别于策略。刑事政策是国家为达到控制犯罪的目的而制定的犯罪治理措施的总和。在这些治理措施当中，包括防范性措施、惩罚性措施和矫正性措施，都是刑事政策不可或缺的内容。但是，在刑事政策策略化倾向的掩盖下，刑事政策的内容局限于分化瓦解和打击犯罪分子的对策，使刑事政策的视野大为遮蔽。

除上述特点外，笔者认为，我国刑事政策还有一特点就是缺少刑事法哲学的有利支撑以及缺少科学刑事政策正确实施的基础。有学者归纳了我国刑事政策具体存在的三大问题：第一，我国现行的刑事政策制定的科学化程度不高，大多受到政治运动的影响，刑事政策的政治色彩浓于犯罪与刑罚的自身规律。第二，个别刑事政策追求短期轰动效应，忽视长期治理。如“严打”刑事政策始终占主流地位，而“严打”的实际表现却是“头痛医头，脚痛医脚”，在具体方式上采取“运动战”、“歼灭战”；在政策目标的制定上也过于理想化，如1983年的“严打”，由于对改革开放后刑事犯罪的复杂性和长期性缺乏科学的认识，因而将其定位在“一网打尽”上，这样的刑事政策注定会以短平快的打击策略为基点，而不可能着眼于预防和长期斗争。后来的事实证明，“一网打尽”的目标并没有实现，事实上也不可能实现。第三，刑事政策与刑事法律不分，刑事政策取代刑事法律。[19] 这三个问题都与刑事政策的这个特点有关。首先，刑事法哲学是关于刑事法的正义、合目的性、安定性、谦抑与人道的哲学，正义、合目的性、安定性，谦抑与人道是现代法治国家刑事法最基本的价值追求。作为指导刑事法的立法、司法、执行的刑事政策也必须建立在这个刑事法哲学基础之上。我国对刑事法哲学的基本价值的认识还没有完全统一，虽然对刑事法实践有一定影响，但基本上还处于探索阶段，还没有比较普遍地用于指导刑事法实践。实践中，也没有什么法哲学基础支撑，如果说有的话就是从实际出发，具体问题具体分析这种普适性的哲学方法论。而这种普适性的哲学方法论与法哲学还是不同的，实践中往往为了短时间的稳定和谐而牺牲了正义。其次，科学刑事政策的正确实施需要一定基础即法治社会，成熟的市场经济和理性主义的文化，而这些基础直到今天我们都还不完全具备，由此，我们对刑事政策的认识很难具有科学性，即使认识到了科学的刑事政策，如社会治安综合治理战略，我们也不可能科学地去理解它、实施它，以“严打”做为它的首要环节就说明了这一点。由于这一特点，使得我国的刑事政策偏重于短期功利，把政策凌驾于法律之上，不适当地当成了政治手段，当成了控制社会的政治工具。

（三）刑事政策的合理选择

我国已经进入社会转型的加速期，在社会法治化程度比较低，市场经济体系不成熟，理性主义文化还没有全面取得主流文化话语的情况下，在制度短缺、社会失范的普遍性、新制度的超前性、缺乏操作性以及社会违规、违法行为甚至犯罪行为的普遍性是当代中国转型社会的鲜明的更深层次的总特征的情况下，在犯罪高峰一浪接一浪，新型犯罪不断出现，而司法资源越来越有限以及人权保障理念对司法构成实质限制的情况下，如何制定和实施科学的刑事政策？目前刑事政策的主流话语是社会治安综合治理，但综合治理的首要环节是“严打”，说到底，刑事政策的主流话语还是动用刑罚手段与违法犯罪做斗争的“严打”政策。“严打”政策实际上对惩办与宽大相结合政策的取代是我国过度重视刑罚手段，同时也欠缺非刑罚的社会控制手段的结果。“严打”政策在我国特定的政治、经济、文化背景下具有一定的合理性和短期的有效性，但随着我国社会转型的加速，礼治社会逐渐向法治社会，计划经济社会逐渐向市场经济社会迈进，我们有必要制定科学的刑事政策，以指导我国的刑事法实践。社会治安综合治理应该说是科学的刑事政策，但我们应该赋予其新的含义。我们应该继续坚持惩办与宽大相结合政策，全面放弃作为政治运动的“严打”政策，实行轻轻重重的刑事政策，同时在经济犯罪领域、贪污贿赂、渎职犯罪领域针对社会转型期在这些领域违规、违法、犯罪行为的普遍性我们应该实行“抓大放小”的宽容政策。

1、社会治安综合治理：刑事政策总方针

社会治安综合治理是一个系统工程和长期的过程，作为刑事政策总方针，具有科学化的潜质，现行的社会治安综合治理政策需要进行改革，以适应社会转型加速期的社会形势。

“综合”是社会治安综合治理的核心与灵魂，综合指部门综合（公安、保卫、纪检、监察、劳改、审计、法院、检察院、司法）、手段综合（政治、经济、行政、文化、法律、教育）、方法综合（政保工作与治安工作相结合、专门工作与群众工作相结合、专项治理与基础建设相结合）、目标综合（打击、改造、预防、减少犯罪）。治理包括打击、防范、教育、管理和改造。[20]

学者认为，要实现社会治安综合治理工作的转型应当确立三种理念：第一，犯罪控制理念。现代型社会治安综合治理工作模式应当是一种建立在以控制犯罪为基本理念基础上。这种犯罪控制模式舍弃了试图消灭犯罪的不切实际的理想化做法，同时认为犯罪是可以控制的，即便是在社会转型加速期也能够有效控制犯罪，创造良好的社会治安环境。现代型社会治安综合治理工作体系的设计，均服务于有效控制犯罪的总体目标。其对犯罪现象的反应既可能是积极的，也并不排斥消极性的反应，例如培育公众对犯罪现象的容忍度。第二，政府责任理念。在治安问题上，政府与民众之间的关系应当是一种服务者与被服务者的关系，为民众提供治安服务首先是政府的责任。在社会治安综合治理工作中，政府不能强求一般民众及社会组织承担相应的治安责任，而只能通过号召手段、市场手段等鼓动、吸引他们投入社会治安综合治理工作。政府可以通过市场化的运作手段，购买治安服务项目，委托单位、社会团体或个人管理一项“治安项目”来凝聚治安的“合力”。从另外一个方面看，政府责任就是在社会治安综合治理过程中，对许多犯罪原因、条件或者是“约束”的东西加以改善和消除。第三，开放、和谐理念。[21]

关于社会治安综合治理传统模式转型的路径问题，上海市委政法委、综治委提出了社会治安综合治理工作“市场化、社会化、法制化、信息化”的四点要求。笔者认为，主要是市场化、法治化、信息化三方面，这是我国社会治安综合治理改革的正确选择，因为社会治安综合治理主要是政府的责任，并且主要是警、检、法、司、监察、监狱等部门的责任，其他个人、单位、社会组织一般主要是积极协助，这是现代民主法治政治各司其职的基本要求。

首先，市场化主要包括：政府基于政府责任向社会公众提供基本的安全服务；政府鼓励建立市场化的、民间的公司制治安机构；需要额外的、特别的治安服务的个人或者组织，包括国家都可以自由地从市场自费购买这种服务。

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