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    [ 张颖璐 ]——(2005-10-22) / 已阅49770次

    试论反倾销及我国的应对策略

    张颖璐


    【摘 要】随着世界经济一体化的加深,反倾销已经成为反对不公平竞争和保护国内产业的重要手段。我国在国际贸易迅速增长的同时,也面临着被反倾销的严峻挑战。本文从政府、企业以及反倾销立法方面的完善来应对国际上一浪高过一浪的反倾销浪潮,并从国家利益的角度探悉中国的反倾销立法亦不可照搬WTO的规则,而更应该从政治上加以分析,以求制定更符合我国国情的反倾销法律。
    【关键词】反倾销 对策 国家利益


    一.倾销与国际反倾销法
    倾销最初是一个经济学概念。法律意义上的倾销是以价格歧视为基础,形成了有其特定内涵与外延的概念。1947年关贸总协定(GATT)第6条的规定最具权威性,认为倾销是指一国产品以低于正常价值的出口价格输入到另一国家的行为。构成倾销必须具备三个条件:1 .进口产品的出口价格低于正常价值;2.由此给国内相关产业造成实质损害或产生实质损害的威胁,或者对国内建立相关产业造成实质阻碍(以上统称损害);3.低于正常价值的销售与损害之间存在因果关系。满足了以上所有条件,进口国可以提起反倾销控诉。〔1〕在国际贸易中的倾销被视为一种不正当的商业竞争行为。21世纪初期,随着国际经济一体化的发展和WTO成员国范围的扩大,各国间的贸易摩擦日益频繁,国际反倾销出现一些最新趋势,主要表现在以下几个方面:
    (一)从倾销的规模来看,由过去传统的几个贸易大国指控倾销转变为反倾销全球化趋势。
    经济全球化是当今世界经济发展的趋势,越来越多的国家意识到反倾销不仅具有防御性特征,它的进攻性与对抗性也是保护国内市场、促进公平竞争的有效武器。因此无论是发达国家还是发展中国家,不管是贸易大国还是贸易小国,也不管是富国还是穷国,都把反倾销作为主要贸易保护手段,国际反倾销被越来越多的国家熟悉和运用呈现出全球化的趋势。
    (二)从反倾销运用的手段来看,由过去单一的关税壁垒转变为以反倾销为主导的多元化的非关税壁垒。
    GATT和WTO在经过总共8论的多边贸易谈判后,WTO各成员国的关税率已大幅度降低。税率的下降,使得利用关税壁垒的作用日益下降,新的更有效的贸易壁垒,如反倾销、反补贴、反规避、技术壁垒等层出不穷。反倾销作为其中手段之一越来越受到关注,成为21世纪国际贸易壁垒的主导。
    (三)从反倾销的应诉情况来看,由过去怠于应诉转变为积极应诉。
    20世纪80年代以前,反倾销的应诉率极低,特别是发达国家对发展中国家发起的反倾销。但随着多边贸易体制的不断发展,反倾销作为世贸组织认可的贸易保护措施被越来越多的国家所认识。许多国家和企业从具体的个案实践中认识到,应诉与不应诉的结果差别很大,应诉就有双赢的机会,不应诉就等于承认倾销,被征收高额反倾销税后,很可能会失去原来开拓的市场。因此,从20世纪90年代中期开始,世界反倾销应诉热情高涨且有不断攀升趋势。
    国际反倾销的发展变化,也使得反倾销法日臻完善。所谓反倾销法是指进口国为了保护经济和本国生产者的利益,维护正常的国际经济贸易秩序,对倾销行为进行限制和调整的法律规范的总称。从国际反倾销立法上看,1947年关贸总协定(GATT)第6条创立了世界第一个反倾销保护的国际规则,成为各国反倾销立法的指导性法律文件。由于当时时代背景和立法实践的局限,该条款规定得过于简单和笼统。1967年《反倾销守则》从内容上丰富和发展了GATT第6条的规则。1973年开始的东京回合多边谈判,讨论通过的1979年《反倾销守则》是对1947年的GATT反倾销规则的重大发展〔2〕。乌拉圭回合制定的《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协议》即“WTO反倾销守则”在继承1947年的GATT原有规则的基础上,对东京守则作了重大修改和补充,提高了透明度和法律的预见性,强化了反倾销规则,形成一套包括实体和程序规则的完整体系,成为世界各国制定和修改国内反倾销法的主要依据。从各国反倾销立法上看,20世纪80年代,许多国家都未颁布反倾销立法,特别是发展中国家反倾销立法史短,在处理倾销案件时,随意性大,透明度低。而WTO的基本原则之一是法制的统一性,它是不允许不同地区不同法律规则的存在,不容忍对不同市场主体不同法律规则的存在,不允许相互矛盾的不同阶位的法律规则的存在,一切相同的市场行为均应遵守同样的法律规则。因此,当今各成员国在制定反倾销政策时为避免与国际规则发生误解和矛盾,大量参照国际惯例和规则,使本国的反倾销政策透明、严密而倾向一致,以便有效地保护本国贸易市场。
    二.我国现状
    中国作为一个实行社会主义制度的发展中亚洲国家,各国的反倾销法旨在维护其国家利益,而关贸总协定与世界贸易组织条例也主要是根据西方发达国家的经济发展状况而制定的。据统计,从1995-2003年3月,针对中国反倾销立案数量占了全球总数的14%以上,高居榜首。而目前中国在世界出口总额中所占比重仅有4%〔3〕。自入世以来,从温州打火机在欧盟遇阻事件,到号称 “入世第一战”的钢铁临时保障措施的出台,再到DVD专利纠纷以及针对中国纺织品、农业产品设置的 “绿色壁垒” 等非关税贸易摩擦,都昭示中国作为世界贸易组织新成员国的对外贸易,机遇是潜在的,挑战是现实的〔4〕。
    在这种情况下,我国反倾销的形势越来越严峻:首先,对我国提出反倾销调查的主要是欧盟、美国、墨西、印度、澳大利亚等国家和地,。而这些国家和地区也是我国最重要的贸易伙伴。其次,我国出口产品主要集中在劳动密集型产品,如服装、棉布、棉针织品、粮食等,质量和附加值不高;而且缺少品牌商品,轻易就被外国以种种理由拒之门外。有数据显示,由此国外对我国反倾销造成直接经济损失高达100亿美元。再次,由于中国企业为追求短期经济利益,见到某种商品畅销便蜂拥而上,竞相低价出口,是短期内进口国的某一商品猛增,从而引发反倾销指控。最后,我国企业应诉、起诉少,我过企业在2000年前大约有1/3的反倾销案件无人应诉。不应诉等于不战自败。因为不应诉,起诉国政府直接适用“最佳可获得信息”裁决征收反倾销税。
    三.中国的对策
    由此可见,对中国的反倾销立案不会随着中国加入世界贸易组织而消失,相反可能会有增无减。中国正面临着被他国反倾销的一系列问题,面对这些,我们应从多角度采取措施:
    (一)我国政府应采取的对策。
    1.建立符合国际惯例的政府支持体系,明确政府在国际贸易中的作用。政府的所有政策和措施都应该以维护各出口企业公平竞争为前提,否则政府的支持措施就可能成为国外反倾销的把柄。政府应建立国际贸易产业救济和保护机制,从物流、金融、保险、法律援助等方面提供支持和引导。
    2.调整出口导向政策,实施市场多元化和可持续发展战略。政府应当引导企业调整产品结构,对出口产品总量和产品结构进行宏观调控,鼓励和发展知识密集型产业和互补型产业,在巩固原有市场的基础上开拓新市场。目前我国出口贸易的地区主要集中于韩国、日本、美国和欧盟,这种过分集中的市场结构消弱了我国对外贸易的灵活性和竞争力。我们应加强对发展中国家市场的开拓,逐步实现市场结构多元化,提高外贸抵抗外来风险的能力.
    3.建立国家反倾销咨询机构和信息网络服务体系。一方面对外传递我国制定、采用和实施的有关贸易政策的信息,以随时接受世界贸易组织合理的咨询和审议。另一方面要建立全国范围内的反倾销数据网络系统,及时公开各国反倾销的法律、法规、政策,各“替代国”的价格、计算数据、成本资料等,及时向国内企业发布预警信息。
    4.建立现代企业管理机制。以往国外反倾销调查,企业无法提供从原材料的供应到销售各个环节的原始资料和数据,以证明自己是市场经济主体,而被采用带有明显歧视性的替代国的制度。因此,政府要加快现代化的企业管理制度建设,提高其管理水平,规范其财务管理,准确反映运营成本,符合国际财会规则。逐渐使企业成为真正的市场经济主体。
    (二)国内企业应采取的对策。
    1.企业必须提高出口产品的技术含量,以质取胜。产品的价格是竞争的一个重要形式,但并不是企业出口产品价格越低越好。低价竞销最容易引发反倾销诉讼。企业在定价时参考一下国际市场行情及反倾销动态,就可以大大减少反倾销诉讼。从长远看,我国企业要真正走向国家国际市场,首先,必须提高出口产品的技术含量和附加量,大力开发自己的核心技术、核心产品,实现技术创新,促进产品结构升级。其次,企业要认真研究各种重要的国际标准,如 ISO9000 , ISO14000 , SA8000 族系等,保证出口产品在技术,安全,卫生,环保各方面接近或达到国际标准。提高企业环保意识,大力开拓绿色环保市场,应对外国采用种种苛刻技术标准限制我国产品出口,实现中国企业高效、持续和健康发展。第三,要实施出口产品差异化。即突出产品非价格方面的特征,如产品的物理特征、质量内涵、分销渠道、培养消费者群体等,建立品牌形象,增强国际竞争优势。
    2.企业要调整产品出口经营策略。我国出口企业要想在国际市场上保持比较稳定的分额,必须转变经营思想,借鉴国外从“贸易立国”向“海外投资立国”的经营策略转变。确立正确的营销观念,由贸易出口为主转向贸易与投资并重,力争在海外直接建厂,建立一批跨国公司、企业,使其产品能够就地生产、就地销售,使反倾销可能性降低到最低程度。
    3.企业要学法、懂法、用法。一方面,中国企业要走向国际市场,不仅要遵守国际贸易规则,还要能熟悉地运用,并学会用国际贸易法规来保护自身的权益。另一方面企业要勇于应诉。如果企业放弃应诉,自然而然就被认为是败诉,一旦败诉就可以认为企业的产品违反了反倾销法,征收高额反倾销关税,产品不可能再出口也就完全失去了市场。面对国际贸易官司,只要事先了解情况,如向中外律师咨询、向行业协会、经贸委进行咨询,主动与外国商务部沟通,完全掌握对方国家的情况,做好充分准备,拒理力争,就有胜诉的机会。政府、行业协会以及驻外使馆应当协助企业参加应诉、协商。
    (三) 加强我国反倾销方面的法律法规措施。
    从 1994 年颁布的《对外贸易法》第 30 条规定,1997 年颁布实施的《反倾销和反补贴条例》和 2002 年国务院颁布实施的《中华人民共和国反倾销条例》,到 2003 年 1 月 1 日起施行的最高人民法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》,总体而言,我国反倾销法大量参照了国际惯例特别是重点遵守了 1994 年 "世界贸易组织反倾销守则" 。但是由于时间仓促,缺乏实践,许多内容简单、抽象、模糊,操作性和透明度都不强。
    因此,我们首先应当借鉴和吸收国外和国际的成功经验,如 "反规避调查" ,维护整体利益原则,简单多数通过机制,倾销和损害幅度的计算,反吸收条款等,并按照世界贸易组织承诺的义务,对外贸易政策统一由一个部门颁布,不用内部文件对有关规则进行补充和说明。
    具体而言:
    1.损害标准
    《反倾销条例》在第 2 条明文规定进口产品对已经建立的国内产业造成实质损害或着产生实质损害威胁,或者对建立国内产业造成实质阻碍的,依法进行调查,采取反倾销的措施。什么是实质损害,或者说损害标准是什么,是采取上述措施的关键。1947年《关税及贸易总协定》第 6 条明文规定了损害的标准是“重大损害”,也有人译为实质损害或严重损害。1979年关贸总协定的《反倾销守则》进一步阐述了实质损害的标准,认为“实质损害”就是“不是不重大的损害”,在具体适用时应当考虑:( 1 )产品的进口总量;( 2 )进口产品对本国市场内同类产品价格的影响;( 3 )进口产品对国内同类产品的生产商的影响。除此之外,还可以考虑有关的经济因素。在 1994 年《实施关税与贸易总协定第 6 条的协议》中增加了累积计算的方法。 累积计算 (评估) 是当低价销售的产品来自几个不同的国家,则进口国可将这些国家的进口产品累积在一起计算,以确定是否达到实质损害的程度。但是究竟损害达到了何种程度就可以被认为构成了实质损害,完全是调查官员在每一个案件中的主观判断。这一问题,事实上也不可能存在一个统一的标准。如果我们把损害标准确定的越低,构成反倾销的机会也就越多,贸易自由化程度也就越低,相应地有利于本国产品的贸易保护,但是这与国际贸易自由化的要求也就越远。显然,我国有关部门在调查反倾销案件时,应当理性地把握这一标准。
    2.进口增加
    《反倾销条例》第 8 条第 1 项规定,倾销进口产品的数量,包括倾销进口产品的绝对数量或者相对于国内同类产品的生产或者消费的数量是否大量增加, 或者倾销进口产品大量增加的可能性。这一条款中的“进口增加”可以是“绝对增加”也可以是“相对增加”.什么是绝对增加和相对增加,不同国家有不同的理解.笔者认为,绝对增加就是进口产品数量真实的增加,相对增加是指在一个日渐萎缩的市场中进口所占分额的增加,即使进口数量没有任何增加。至于大量增加的认定,可以参考 1994 年关贸总协定协议第 19.1(一) 项使用的这一概念,要求进口的增加必须在量上和质上都是足够临近,足够突然, 足够剧烈以及足够重大。如果这四个标准同时具备,就可以判断进口增加达到了足以使进口国有权采取反倾销措施的程度。
    3.行政复议
    从《反倾销条例》以及我国的〈行政复议法〉的规定不难看出,几乎所有的裁定、决定都是国务院关税税则委员会作出的,复议机关也是关税税则委员会。然而,行政法的“自然正义原则”的首要要求是“自己不做自己的法官”,根据这一要求,省级政府和国务院部门、关税税则委员会是不能自己来进行复议的。从理论上将,应当由国务院来行使复议权,姑且不说国务院是否有足够的精力来处理日益增多的行政复议案件,就《行政复议法》第14条的规定来看,国务院的裁决是最终裁决,是不能起诉到法院的。这就违反了现代法治的一个基本命题:任何法律争议最终应当由法院裁决。由此看来,若不解决这一问题,反倾销复议制度就形同虚设。
    4.行政诉讼
    在现有的行政性司法救济无计可施之时,行政诉讼成为了行政相对人行使司法救济权来保护合法权益的唯一选择。
    一旦当事人选择了诉讼,首先便面临行政诉讼主体资格的问题,按照《行政诉讼法》的规定,反倾销诉讼的被告应是作出具体行政行为的机关——外经贸部、国家经贸委、关税税则委员会等有关部门。但是,《反倾销条例》。中“经商”、“会同”等词汇的运用,使得这种类似单一机关,而实际涉及两个或两个以上行政主体作出的行政行为,应当确定为各个主体为被告还是某一机关为代表变得含混不清。笔者认为,应该对相关机构予以整和,把国家经贸委和外经贸部合并,统一负责国内、国际贸易,以期精简机构,提高效率。
    至于行政诉讼的原告,《反倾销条例》规定包括申请人、已知的出口经营者和进口经营者、出口国(地区)政府以及其他有利害关系的组织和个人。这一规定是完全合乎1994年的〈反倾销守则〉的。
    另外,在反倾销的受案范围上,《反倾销条例》规定有以下几种:(1)终裁决定;(2)是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征收的决定;(3)复审的决定。这三种是最主要的问题,除此之外未作规定。笔者认为,反倾销调查案的司法审查范围还应当包括主管机关不予立案、调查中止或终止、调查初裁等。具体讲至少还应当包含:(1)对不立案调查的决定;(2)中止调查的决定;(3)终止调查的决定;(4)初裁决定等。
    其次,管辖权限又是一个关键性问题。根据《行政诉讼法》第14条规定,对国务院部门具体行政行为提起的诉讼应当由中级法院审理。依该法第17条及有关司法解释,受理反倾销案的法院应当由被告所在地——外经贸部、国家经贸委和国务院关税税则委员会等机构所在地的中级法院。目前。国家经贸委等大部分中央国家机关都在北京市第一中级人民法院管辖区内,即这些行政诉讼案件都应当由北京市第一中级人民法院受理。北京市高级人民法院就是二审法院了,那么这两级法院有没有足够的人力、物力和专业水平来肩负起越来越沉重的案审重担,就令人怀疑了〔5〕。
    国外对反倾销案件的管辖主要有两种做法,一种是普通法院管辖,另一种是专门法院管辖。根据我国国情,有学者指出在中国可以适用的两种模式,一是在最高人民法院下设专门法院——国际贸易法院,由其受理初审,最高法院负责二审。第二是专门建立行政法院分级审理各类行政诉讼案〔6〕。笔者认为由于反倾销案件专业化程度高,涉及范围广,并且有关于我国的国际形象,因此,采取第二种模式更为妥当。
    但是反倾销法作为实现国家利益的特殊法律,兼具有反不正当竞争和商业防卫双重功能,是实现国家利益的一种特殊工具。反倾销法被普遍用来作为反对倾销这种不正当商业竞争的手段是基于各国对倾销的危害所达成的共识。其贸易保护主义功能则是与国际经济发展不平衡、国际市场趋向饱和分不开的。而且在国际经济贸易秩序日益法制化的基础上,尤其是在世界贸易组织相关规范的制约下,各国自行其事、灵活掌握用以应变的手段越来越少,因此纷纷转向采用反倾销这种既表面合法,又易于操作的手段来达到限制进口、保护国内市场的商业防卫目的。正因为如此,反倾销法的积极作用与消极作用即反不正当竞争与商业防卫的双重功能将始终伴随反倾销法而存在。

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