[ 徐凤林 ]——(2023-11-20) / 已阅703次

1994年我国第一部物业管理地方性法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》出台，开创了物业管理地方性立法先河；2003年国务院颁布《物业管理条例》，从国家层面实现了物业管理有法可依，标志着我国物业管理工作进入法治化轨道。国务院《物业管理条例》经过2007年《国务院关于修改〈物业管理条例〉的决定》第一次修订，2016年《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订，2018年《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第三次修订适用至今。地方人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规。立法法规定下位法不得与上位法相抵，地方性法规同法律或行政法规相抵触无效，制定机关应及时予以修改或废止。截止目前，全国23个省5个自治区、18个较大市及4个经济特区、3个特别合作区及所有设区的市相继颁布了物业管理地方性法律法规，构建起以国务院《物业管理条例》为统领的较完备的物业管理法律体系，为物业管理实现法治化与规范化提供了有力法律保障。我国版图辽阔，地域差异明显，人口数量、经济社会发展情况及立法需求不同，个别地方立法系统性、整体性、协同性和时效性不强，出台的法规与物业管理实际存在冲突，不适应物业管理实际需要，掣肘民生质量提升。
针对上述问题，笔者通过学习立法法，运用法治思维对物业管理地方性立法进行法治思考，提出工作对策，观点可商榷。
一、存在问题
问题一：法律位阶、法规名称和条款内容冲突，损害物业管理立法的统一性和权威性
地方立法权是中央和地方治理分工的需要，是地方履行治理职能的制度保证，有助于降低立法成本和风险，促进地方政府竞争，推动制度创新。一个时期以来，泛立法倾向明显，重复立法增多，质量不高、特色不足，存在法律冲突现象。各地物业管理条例名称不统一、不规范，有的称“物业管理条例”，有的称“住宅区物业管理条例”、还有的称“居住物业管理条例”或“城市住宅区物业管理条例”，适用范围不明确。有的存在业主委员会职权相冲突，如“决定聘用或解聘物业管理企业”的职权属业主大会，聘请物业管理公司的职权属于业主委员会；有的上位法与下位法（省与市规定）相冲突，省级规定计算业主投票权按每户计算，市级规定按房屋建筑面积每十平方米为一票。有的存在内容条款之间冲突，如“业主委员会委员由业主大会在业主中选举中产生”，又规定“业主委员会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任业主委员会委员”，法律位阶冲突、法规名称冲突、条款内容冲突损害了物业管理立法的统一性和权威性。
问题二：自治原则刚性不足，强制性规范过多
自由原则是现代法律体系的基石之一，贯穿于各个法律分支中，包括行政法领域。物业管理地方性法规立法规定的自由原则，体现了法律对个体的尊重和保护，内涵是业主依照自己意愿对物业实施自治管理，不受外部力量干预或限制。立法实践中，各地物业管理立法将“业主对物业实施自治管理”或“实行业主自治与专业服务相结合”列为倡导性规定，业主自治原则刚性不足，在保障业主行使自治管理权利方面操作性不强。强行性规范过多，通过行政权力干预业主自治范围内的事务，对业主自治权利予以干涉，个别地方用强制性条款限制业主权利，如“业主或者业主委员会应当委托一个物业管理企业管理物业”，规定首次业主会应当讨论“确定物业管理服务企业”。召开首次业主大会，由政府主管部门负责召集首次业主大会或者负责成立业主大会筹备组，业主没有权利组织成立自治组织。政府对监督业主大会、业主委员会履行职责方面进行直接干预和管理，如“主管部门应经常检查考核各管委会的运作情况，定期组织各管委会人员学习物业管理法规政策和业务知识；及时派员出席或主持业主大会或管委会的重要会议；纠正或撤销业主大会或管委会作出的不符合法规政策的决议、决定。对运作管理混乱、严重影响工作或侵害多数业主权益的管委会，应当及时主持改组或重新组织选举。”主管部门有权决定管委会委员及执行秘书的任免、撤换，召开业主委员会会议“应当报请市、区主管部门派员出席并指导工作”。物业管理区域必须聘请物业管理公司管理，业主委员会必须与物业管理公司签订“示范文本”物业管理委托合同等。
问题三：业主委员会定位不准确，相互差异较大
业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间组织，具备独立法人资格。在物业管理地方性立法实践中，没有理顺业主委员会与业主大会的关系，各地对业主委员会的定位差别较大。如有的规定“业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的自治组织”；有的规定“业主委员会是业主会的办事机构”；有的地方立法机构参照国家《物业管理条例》上位法，为求对业主委员会定位与国家《条例》一致，对已实施的地方条例进行修改，规定“业主委员会是业主大会的执行机构”。还有个别省市对业主委员会的性质没有作出明确立法规定，从业主委员会的职权规定看，明显与上位法相悖。有的扩大业主委员会的权力，忽视业主大会作用。规定业主委员会有权“选聘或解聘物业管理企业”、“负责物业维修基金的筹集、使用和管理”、“审定物业管理企业的物业管理服务年度计划、财务预算和决算”等。国家《物业管理条例》规定，涉及业主利益的重大事项应由业主自治最高机构——业主大会决定，明确规定上述事项属业主大会职权范围，不属业主委员会。业主委员会权力过大，实施监督措施不到位，导致业主委员会滥用权力案件时有发生，严重损害了业主权益。
二、几点对策
对策一：坚持立法三原则，维护法制统一和尊严
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，以立法法为引领，恪守立法三大原则（宪法原则、法治原则、民主原则），坚持立法公开，遵循宪法规定、原则和精神，发扬社会主义民主，体现人民的意志，从实际出发，保障人民通过多种途径参与立法活动，依照法定的权限和程序，科学合理地规范社会关系，规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，制定明确、具体，具有针对性和可执行性的法律规范，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，维护社会主义法制的统一和尊严。
对策二：突出业主主体地位，统一条例标题和法律概念
我国宪法和民法典明确了业主在物业管理中的主体地位，业主对物业管理方式有自由选择权，规定召集会议的程序应突出业主主体地位，业主有权自主成立业主大会和业主委员会。站在维护法制统一视角，应统一法规标题名称，如《ｘｘ省（市）物业管理条例》，有利于下位法与上位法、地方立法与国家立法协调一致，有利于对物业管理的各种物业形态保持普遍法律效力，有利于名称与内容保持一致性。法律概念是立法和表达司法内容的工具，借助法律概念才能对事物进行法律分析，作出司法判断；才能认识理解法律，描述评价法律、改进法律。丰富、明确的法律概念可以提高法律的明确化和专业程度。物业管理法规的基本概念如业主、使用人、物业管理、业主大会、业主委员会、共用部位、共同设施设备等必须统一，与上位《条例》规定保持一致，避免出现概念冲突，适用法律时无所适从。
对策三：依法保障业主自治，科学界定公权力与业主权利边界
业主自治是指在物业管理区域内的全体业主，基于建筑物区分所有权制度的法律规定，根据民主原则建立自治组织、确立自治规范，管理本辖区的一种基层治理模式。多层建筑或居住小区的共用部位和共用设施的产权由多个区分所有权人共有，各区分所有权人的要求各异，易导致各种纠纷发生。为统一意见、便于管理，业主组成管理团体委托其他组织或者自行对小区共用部位和共用设施设备的维护、公共环境、公共秩序等事项进行自治管理，避免公共事务无人愿管或无人可管，保证物业合理使用，使业主有一个良好的生活居住环境。在世界各国的物业管理法律制度中，业主自治都是基本组成部分。2003年我国颁布的《物业管理条例》初步确立了以业主大会为核心的业主自治机制。地方物业管理立法中必须科学界定公权力与私权利的边界，增加业主自治授权性条款，减少强制性条款，减少公权力直接干预业主自治范围内的事务，依法监督物业管理活动。
对策四：理顺业主大会与业主委员会的关系，确立业主大会法律主体地位
业主大会是指物业管理区域内的全体业主组成的共同体，代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益，决定物业重大管理事务的业主自治管理组织。业主人数较多时，可按比例推选业主代表，组成业主代表大会。业主委员会是业主大会的执行机构，负责业主大会日常工作，委员由业主大会从全体业主中选举产生，经政府批准成立的代表全体业主合法权益的社会团体，具体执行业主大会的事项。如业主大会决定物业管理企业的选择，物业服务合同由业主委员会签订。业主大会监督业主委员会的工作开展。业主委员会委员人选由业主大会选举和更换。立法实践中，有些地方立法对业主大会和业主委员会定位不准确，甚至相互矛盾。从立法层面看，下位立法必须与上位法相一致，通过修法理顺业主大会与业主委员会的关系，调整业主大会和业主委员会的职权。尽管国务院《条例》没有对业主大会的法律地位作出明确规定，但是，可根据本地实际确认业主大会的自治组织地位，赋予独立的法律主体资格，增加业主大会职权，便于其行使自治权利，依法保障全体业主的合法权益。

作者：吉林省蛟河市总工会 工资集体协商指导员 徐凤林