[ 翟峰 ]——(2023-9-26) / 已阅2948次

“人大代表工作”概论
翟 峰
笔者由于曾长期在地方人大常委会机关工作，而且担任省、市两级人大代表职务亦长达20年之久，故颇愿从“代表工作之保障”“代表工作之专业”“代表工作之评判”这三个角度，就“何以保障代表更好地依法履职”“何以强化代表依法履职素质”“何以健全适度有效的代表依法履职监督机制”这三个方面的问题，结合自己较长时期对人大制度和工作的研究及思考之实际体会，借本文谈谈自己的一些看法并提出与此相关的建议。
其一、关于“代表工作之保障”——即对“何以保障代表更好地依法履职”之问题的探讨
笔者认为，地方各级人大常委会要保障代表更好地依照相关法律的规定履行好自己的职责，即应对代表工作制度做一些必要的改进，并在相关工作机制的设计上做一些有益的尝试。如有的地方人大常委会开展代表论坛活动，建立代表联络站，设立代表履职合议制，鼓励代表提出具有一定可行性的建议等，就既值得充分肯定，又有待在这些活动的深入开展中逐步加以完善。
例如，一些地方人大常委会通过开展代表论坛活动，积极组织本级人大代表围绕当地党委、政府的工作重点，以本地经济和社会发展为主题，组成多个调研组，深入到农村、企业、学校等各个领域开展大调研活动，并形成涉及本地经济和社会发展的多篇调研报告。
由于这些调研报告是代表深入基层、深入一线，体察民情、了解民意、集中民智的结晶，充分反映了广大人民群众的意愿和心声，因而不仅为当地党委、政府相关方面的科学决策提高了参考，而且为本地经济社会的全面发展起到了积极地促进作用。
据此，笔者认为，这些地方人大常委会开展的代表论坛活动由于已经成为了当地党委、政府倾听呼声、了解民意、汇聚民智、促进工作的一条新的重要的渠道，因而应该是人大代表工作的一大亮点和创新之举，故应成为地方各级人大常委会保障代表更好依法履职的一个有效举措。
鉴此，笔者建议：各地人大常委会有必要进一步紧紧围绕本地中心工作，并重点结合当地党委、政府急需破解的难题，围绕主题，突出重点，依托本地的广大人大代表，坚持高质量地办好代表论坛，最大限度地努力提高代表论坛活动的质量，确保代表论坛取得实效。代表们在论坛活动中提出的好的意见和建议，政府及有关部门和“两院”皆要组织人员专题研究，提出对策措施，不断改进工作，进一步做到依法行政，公正司法，并将办理落实论坛活动中的意见和建议的情况及时、自觉地向同级人大常委会和参加论坛活动的代表反馈。
只有这样，才会使代表论坛活动这种保障代表更好依法履职的人大代表工作的创新之举得到切实完善和推进。
同样的道理，诸如建立代表联络站，设立代表履职合议制、鼓励代表提出具有一定可行性的建议和针对当地重大经济、社会发展事项、重大政治事件及代表建议办理落实工作而推出的代表约谈制度，以及为代表搭建人代会闭会期间反映意见的平台而推出的代表重要信件直通车制度等保障代表更好依法履职的创新之举，各级人大常委会都应该在对其充分肯定、总结提高的同时，又有待通过推进这些活动的深入开展而逐步加以完善。
然而，我们应该意识到，目前不少地方在为代表提高履职能力提供服务及保障条件方面，还要一些较为突出的矛盾尚需解决。
如现行一些法律的相关条款规定，因其覆盖面较窄和较为原则，而难免与代表在依法履职过程中的实际行权这一面形成相应矛盾。又如，因一些地方人大闭会期间活动的集中组织方式较为传统化和程序化，故与代表履职过程中的自主性、独立性增强的这一面形成相应矛盾。再如，不少地方在为代表提供履职条件和服务保障条件方面，因其模式的固有化和统一化，故与代表工作呈现出的个性化、多元化的需求这一面形成相应矛盾。另如，目前地方人大常委会的立法、监督等主要工作，与代表要求通过更多地参与常委会工作来体现其代表人民的意志、接受其监督的这一面形成相应矛盾等。
故此，无论是作为地方国家权力机关及其常设机构的地方各级人大及其常委会，还是作为地方国家行政和司法机关的地方各级“一府两院”，皆须依照宪法和法律要求，为保障人大代表更好依法履职提供必要的环境和条件。
如涉及人大及其常委会的重要工作和信息要及时向代表传达；人大换届后，要对新当选的代表进行一定时间的培训；要注重通过代表短信开通、代表网络议政通道设置、常委会领导联系代表、邀请代表参加执法检查和列席常委会会议、开展代表优秀建议的评选、推行代表统一活动日、建立选民联系网、设立人大街道工委、实行代表议案及建议处理工作“三公开”等方式，在不断拓宽代表知情知政渠道的同时，促使代表进一步明确其职责，发挥其作用，充分调动其参与地方国家事务管理和依法履行代表监督职能的积极性。
又如，政府及其相关部门为代表提供的预算、计划、规划等资料要尽可能详尽，为改进代表履职而提供的代表经费保障工作（包括集体组织活动费用和代表个人开展诸如持证调研视察、收集资料、整理议案建议等活动而产生的临时费用、交通费用等）应尽可能考虑周全；而代表在闭会期间形成的直达本级“一府两院”领导及其相关部门的视察报告、调研报告等方面的落实、反馈、跟踪、督促机制亦有待进一步健全和完善。而只有做到了这些，才能使代表作用的发挥真正有保障、有质量、有效果。
其二、关于“代表工作之专业”——即对“何以提高代表依法履职素质”之问题的探析
代表何以通过审议发言、议案建议撰写、视察调研、联系选民等依法履职工作，而提高其素质、践行好其角色？
此系代表依法履职工作中必须要解决好的相关重要问题。
而笔者认为，除此之外，代表依法履职工作中首先要解决好的，则是何以认清自己的角色定位问题。我们都知道，代表要依法履职，就要有一种职业的精神和操守，而不能把代表当作是一种荣誉、一种象征、一种敷衍。而要真正做到这一点，就必须在意识上强化、能力上提升、行动上积极。
在意识上强化。即人大代表要明确其扮演的角色是社会成员在政治生活中获得的一种社会角色，其权利与义务是由宪法、法律确立和规定的。
人大代表角色的扮演成功与否，表现出来的行为模式是否符合社会的期望，都取决于相关主客观条件是否具备。客观条件，诸如法律制度是否充分完备、经济社会是否发展到一定水平等；主观条件，诸如人大代表角色扮演者对“人大代表”角色的认知是否正确全面、相应的素质能力是否具备等。
我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。
作为人民代表大会组成人员的人大代表，是人民按普遍、平等原则，采用直接选举与间接选举相结合的方式选举产生的，是人民权力的受托者和人民意志的表达者，是国家权力的直接行使者。
代表法规定：各级人大代表是各级国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。同时规定，代表在人代会会议期间的工作和闭会期间的活动“都是执行代表职务”。代表法对人大代表角色的规定性，其核心含义就是人大代表“代表人民的利益和意志”。对这句话的理解，笔者认为要把握好两点：一是“人民的利益和意志”，不只是原选区或原选举单位的“人民的利益和意志”，也不是全国人民的整体利益与意志，而是共同利益与特殊利益兼顾，既要反映原选区或原选举单位群众的意见和要求，又要代表全体人民维护共同利益；二是人大代表代表人民，但并不排除人大代表以自己的才识、阅历对人民的各种主张加以选择或加工。而人大代表只有把握好了这两点，才会避免在其代表角色扮演上把人大代表当作“会议代表、选区(选举单位)代表、荣誉代表和挂名代表”。若此，即应是人大代表依法履职行为的失败。
在能力上提升。即人大代表要在明确其扮演的角色的基础上，进一步通过代表依法履职活动的实践，切实提升自己履行代表职责的能力。为此，即应努力做到认真践行人大代表角色的权利与义务所必需的能力。笔者认为，人大代表所应具备的总的角色能力，应以是否行使好宪法和法律赋予的各项职权，真正代表广大人民群众的利益为最高标准，并在这个最高标准的指导下，具备四种具体能力：一是调查研究能力。调查研究是人大代表的一个基本工作方法，是掌握民情、政情、社情的重要渠道。人大代表应掌握调查研究的各种方法并能经常地、熟练地加以运用，以获取正确而丰富的第一手资料，为其依法行权奠定基础。二是综合分析能力。人大代表是代表人民的利益与意志，而当今社会多元化的发展趋势，决定了人民之间利益差异性的增大，人大代表要准确、全面地反映人民的利益与意志，必须对人民的各种建议进行综合分析，去粗存精，去伪存真，把那些零散的材料加工成系统的、真实的、具有较强典型性的意见、建议，这样方能真正代表人民群众的利益。三是参政议事能力。人大代表参与管理国家的事务活动，审议、决定本行政区域的重大事项的形式有：出席本级人代会，列席本级人大常委会会议和下一级人代会，参加人大常委会和乡镇人大主席团组织的评议会及对执法工作开展视察、检查，督促办理议案、建议等，每项活动都需要人大代表有相应的能力。四是语言表达能力。“语言表达”是人大代表履职工作的主要表现形式。群众的意见要反映给人大及其常委会或“一府两院”，人民代表大会的决定、决议要向群众传达，国家机关对群众意见的办理情况要向群众反馈，宪法及法律、法规要向人民群众宣传，“一府两院”的工作要进行评议，这些都需要人大代表有较强的语言能力，能说会道又敢于说话。可见，人大代表这四种角色能力，是其依法履职之必要！
在行动上积极。即人大代表积极依法履职的行动有必要通过其主动担当好民主法治建设的“推动者、带动者、代言者、监督者”这四种职责来实现。如人大代表为主动担当好民主法治建设“推动者”的职责，即须在坚持人民代表大会制度、践行全过程人民民主、建设社会主义法治国家中发挥积极作用；即须认真参与和推动依法选举、依法决议、依法监督工作的开展，认真参加人大常委会组织的视察、调研、评议和执法检查等活动，带头向群众宣传国家法律、党的路线方针政策和人大及常委会的决议决定，引导群众通过合理合法的形式表达利益诉求，最大限度地谋求社会各个阶层利益的均等和平衡。而人大代表为主动担当好民主法治建设“带动者”的职责，即须成为带头遵纪守法的表率，切实做到把依法执行代表职务与从事个人的职业活动严格区别开来，不得利用代表权力为本人或者亲属谋取不正当利益，敢于同一切违反法律法规的行为作斗争，积极维护宪法和法律法规的尊严。而人大代表为主动担当好民主法治建设“代言者”的职责，即须关心国家大事，关心本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、社会发展等方面的重大事项，如实反映群众的心声，准确把握群众的意愿，为党和政府作出符合民意的科学决策提供依据。而人大代表为主动担当好民主法治建设“监督者”的职责，即须在同级人大常委会的组织下，自觉参加对“一府两院”依法行政、公正司法的监督活动，并通过视察、检查、审议等依法履职形式，为法治社会建设奠定良好基础。
在此，还有必要提到的是，提高代表依法履职素质与完善代表履职评价体系和激励机制应是息息相关的。前不久召开的中央人大工作会议，其中提出的一项重要举措，就是要求各地要认真总结地方经验，加强制度设计，出台具有指导性的工作意见，促进代表工作更好适应新时代人大工作的形势和要求。而通过各地省域相关意见的出台和实施，引导本域各级人大代表积极践行全过程人民民主，发挥人大代表密切联系人民群众的桥梁纽带作用，让人大代表更多倾听群众呼声，更广泛集中民智，积极为人民群众代言，努力为人民群众服务。为此，建议各地省域出台和实施的相关意见，有必要将提高代表依法履职素质与完善代表履职评价体系和激励机制紧密结合起来，以此引导本域各级人大代表，一是正确认知自身的权利和义务，增强其依法履职的使命感责任感，激发其履职尽责的内生动力，提高其履职能力和水平；二是推动其以多种形式向原选举单位或原选区选民报告履职情况，促使其将代表法关于代表接受监督的规定落到实处；三是鼓励其及时将自己依法履职的经验予以总结交流。
其三、关于“代表工作之评判”——即对“何以建立健全适度有效的代表依法履职监督机制”之问题的辨析
笔者认为，要辨析如何建立健全适度有效的代表依法履职的监督机制这个问题，首先就有必要对代表如何接受民众、选民或选举单位的监督、民众和选民或选举单位如何监督代表的这个问题作出较为明确的评判。
从目前我国现行的宪法、地方组织法、选举法、代表法等法律来看，虽然对于人民代表大会代表要受选民或选举单位监督的问题均作了原则规定，但上述法律并没有对代表如何接受选民或选举单位的监督、选民或选举单位如何监督代表等问题，规定较为明确的具体监督形式和监督程序。因此，在代表工作实践中，如何通过代表向选民或选举单位述职，以及如何通过对代表施行建议辞职、罢免、质询、资格终止等监督形式，逐步加大选民或选举单位对代表的依法监督力度。而这些，皆应成为“代表工作评判”中的重要开拓内容。
在此，即有必要对代表开展建议辞职的工作着重予以评述。此即说，对代表开展建议辞职的工作，既应结合法律规范上对此尚未有明规的这一实际情况，又应本着确保符合代表法立法精神和严格遵守自愿、平等协商、规范程序的原则进行。即在具体操作上要切实做到“把牢一个原则、找准两类对象、搞清三个主体、明确八项步骤”。“把牢一个原则”，即对代表开展建议辞职工作，一定要充分体现不违背代表和选民或选举单位意志的自愿原则。“找准两类对象”，即主要应针对“担任各级政府主要领导职务和乡镇人大主席、街道人大工委主任职务的代表”和“非职务性的各级交叉任职的代表”这两类代表开展建议辞职的工作。“搞清三个主体”，即要搞清代表辞职的建议主体应是本级人大常委会、代表辞职的审查主体应是本级人大常委会的代表资格审查委员会、代表辞职的批准主体应是本级人大常委会议对代表辞职事项进行的审议决定。“明确八项步骤”，即要明确建议代表辞职必须经过“常委会有关工作机构提出其名单、常委会主任会议讨论通过其名单、征求原选举单位意见、与代表本人谈话、代表本人提出其书面申请、代表资格审查委员会审查通过其书面申请、常委会议通过其表决、予以公告”这八个具体操作步骤。
　　在此还值得一提的是：人大代表是各级人大的主体，行使着法律赋予的国家权力。而代表能否认真积极地依法履职，做到既不越权又不失职，即与各级人大能否充分发挥人民代表大会制度优越性这件大事有直接联系。而组织人大代表向选民或选举单位述职并接受选民或选举单位的履职评议，即应是新形势下加强和改进代表工作，促进代表更好地依法履职的有效举措。这样做，对代表而言，是通过其主动接受监督而增强其进一步密切与选区选民或选举单位联系的自觉性；对选民或选举单位来说，则是通过为其提供的了解代表的机会，而促使其更好地对代表的履职工作实施可行性、有效性的依法监督。
当然，代表向选民或选举单位述职，必须依照宪法关于“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”之原则规定和代表法关于“代表履职期间应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为他们服务” “代表要接受原选区选民或者原选举单位的监督”之原则规定，切实做到“四要”：即一要通过积极探索建立健全人大代表向选民和原选举单位述职的相关制度，组织好人大代表向选民述职的活动；二要通过建立健全代表履职档案制度，如实记录代表履职情况，并适时向社会公布，以此调动代表的依法履职积极性；三要通过建立健全规范有效的代表活动机制，保证代表活动形式的多样化，并形成制度保障代表活动质量；四要通过建立健全争先创优的代表工作激励机制，使“人大代表之家”的创建与代表争先创优的评选工作有机结合，以此提高代表履职的积极性，增加代表活动的数量，增强代表活动的实效。

作者简介：翟峰，长期从事地方人大及其常委会机关工作，早在上世纪九十年代中期即吸收为中国法学会会员，并曾多年聘任为中国管理科学研究院特约研究员、四川省立法咨询专家库成员、省人民政府参事室特约研究员，系十三届九三学社中央专委委员、九三学社中央表彰的第二批“九三楷模”及其先后三次表彰的“参政议政先进个人”、四川省第十至十二届人大代表、广元市第四至六届人大常委会委员、市第四至五届人大常委会工委主任，多年坚持人大制度理论、人大代表履职、人大立法、民主法治建设、民主政治协商等方面的专题调查和研究，多次参与地方立法的调研和统稿工作，数十次参与省内外相关方面的讲座培训宣讲活动；曾获人民日报理论征文奖、中国人大制度理论征文奖、民主党派中央调研成果奖、中国人大新闻奖一等奖等奖项。