[ 张文忠 ]——(2023-8-18) / 已阅1498次

论城镇集体企业财产的终极所有权问题
————张文忠


近年来集体企业的数量不断减少，集体企业由2004年末的34.3 万个（占企业法人数量比重10.5%）降至2013年末的13.1万个（占企业法人数量比重1.6%）。集体企业包括城镇集体企业和乡村集体企业等，城镇集体企业占集体企业总量的大部分。集体企业总量的大量减少说明城镇集体企业也在大量减少，减少的原因是城镇集体企业无法适应市场经济的环境。本文从城镇集体企业财产终极所有权的角度分析其存在的问题。
一、城镇集体企业财产终极所有权的规定
1.1986年4月12日通过的《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定：劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。从这一表述来看，劳动群众集体与劳动群众集体组织系相互区别的概念，劳动群众集体组织财产的终极所有权主体是劳动群众集体。
2.1991年６月《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》发布，该条例第四条规定：城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。从这一表述来看，城镇集体企业财产的终极所有权主体是劳动群众集体。
3.2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》第六十一条规定：城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。从这一表述来看，城镇集体财产的终极所有权主体是本集体，本集体也就是劳动群众集体。
二、城镇集体企业财产运营存在的终极所有权问题
（一）作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体已不存在
1.作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体概念
由上世纪50年代小手工业者联合组成的生产合作社转化而来的城镇集体企业，劳动群众集体成为城镇集体企业财产的终极所有权主体，那么，劳动群众集体具体指什么呢？
生产合作社成立之初，小手工业者联合组成生产合作社，生产合作社的资本来源于小手工业者的社员股金，生产合作社的劳动者是入社的小手工业者本人。从合作社的劳动者角度看，原来的小手工业者成了合作社的劳动者，这一劳动者群体也叫劳动群众集体。从合作社的资本角度看，原来的小手工业者个人财产投入生产合作社，就认为个人财产所有权归合作社劳动群众集体了。存在这一认识误区的原因有两个方面：一方面是由于理论认识上分不清财产终极所有权与法人所有权。按现在的认识来看，小手工业者个人财产投入生产合作社，合作社财产的终极所有权仍归投资者，但合作社对投资到本企业的财产拥有法人所有权。另一方面，合作社对本企业财产拥有法人所有权，合作社的财产由企业权力机构与决策机构进行运作，由于作为合作社出资者的人员同时又是合作社劳动者，出资者与劳动者是同一主体，这一主体集双重身份于一身，客观上没有区分企业投资者和劳动者不同身份的必要。可见，最初意义上的劳动群众集体不是单纯的劳动者集体，而是劳动者群体与出资者群体的二位一体。
2.作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体已不存在
生产合作社经过几十年的发展变化，出资者与劳动者经历了从二位一体到逐渐分离的过程。入社社员或退休或脱离了合作社，不再是合作社的劳动者，这时的投资者、劳动者已是不同的主体，不再是一身二任，二位一体，而是由双重身份（投资者、劳动者）变化为单一身份（投资者）。这一阶段的劳动群众集体是劳动者群体，已不是出资者群体，但由于未能正确认识投资者的地位，投资者的权益被忽视。最初意义上的劳动者群体与出资者群体二位一体的劳动群众集体已不存在，企业名称也由生产合作社变为城镇集体企业。再后来，企业又进一步采取了取消分红、停发股息、直至退还股金的办法，最初的投资者的权益己经得不到任何体现，以至于完全失去了投资者身份。最初意义上的劳动者群体与出资者群体二位一体的劳动群众集体已不存在，意味着作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体已不存在。
（二）现在的职工集体不是作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体
《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题”。从这一表述来看，城镇集体企业的权力机构是职工（代表）大会，权力机构由职工（代表）组成。由生产合作社转化而来的城镇集体企业，目前的企业职工仅仅是劳动者，不是投资者。作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体已不存在，现在的职工集体不是当初意义上的作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体，城镇集体企业权力机构由职工（代表）组成的现行规定，明显不合理。
（三）职工（代表）组成的企业权力机构无法形成治理机制
1.由职工（代表）组成的企业权力机构无法形成财产利益机制
在企业资产运营过程中，如企业权力机构决策正确，企业资产增值；如企业权力机构决策失误，企业资产损失。正常的企业利益机制要求，当资产增值时能为权力机构的组成人员带来利益，当资产损失时也要能减少权力机构组成人员的利益，从而形成利益机制。按照现行规定，城镇集体企业权力机构由职工（代表）组成，在企业运营过程中，无论企业权力机构决策正确与否，企业财产的增减变化只会引起劳动群众集体财产增减变化，但不会引起作为权力机构组成人员的职工（代表）个体财产发生变化。无论企业权力机构决策正确与否，并不与职工（代表）个人财产相关。可见，企业权力机构由职工（代表）组成，权力的行使与自身财产利益相脱节，决策者享有决策权，但决策结果却与自身财产利益无关，无法形成财产利益机制。
2.职工（代表）大会与厂长（经理）之间无法形成法人治理机制
按照所有权与现代产权原理，企业财产的终极所有权属于投资者，企业作为独立法人，对本企业资产拥有法人所有权。企业法人的权力机构由投资者组成，权力机构授权并约束企业法人决策机构，权力机构与决策机构之间形成企业法人治理机制。
《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第三十一条规定：“集体企业实行厂长（经理）负责制，厂长（经理）对企业职工（代表）大会负责，是集体企业的法定代表人。”从上述表述来看，城镇集体企业的决策机构是厂长（经理）。厂长（经理）与作为权力机构的职工（代表）大会之间本应形成法人治理机制。但现实情况企业法人治理机制无法形成：一方面由于职工集体不是当初意义上的作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体，职工（代表）大会不会真正约束企业厂长（经理）对法人财产运营重大事项的决策。另一方面作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体已不存在，企业厂长（经理）对法人财产运营重大事项的决策、操办缺失所有者主体的真正约束，不会真正关心企业财产的保值增值。从城镇集体企业的实际运营活动看，由于企业无法开展业务经营活动，绝大部分城镇集体企业只是进行财产出租发包或投资。但既便是这种简单的经济活动，一旦承包承租人违约，企业的法定代表人并不追究承包承租人违约责任，反而为之说情开脱。职工个体也并不从自身财产利益上关心企业法定代表人对承包承租人追责。可见，由企业职工组成的权力机构不会真正约束决策机构，权力机构与决策机构之间无法形成企业法人治理机制。
三、改革城镇集体企业财产终极所有权运作的办法
（一）明确政府的一个机构作为城镇集体所有财产的终极所有权代表
由上世纪50年代小手工业者联合组成的生产合作社转化而来的城镇集体企业，作为城镇集体企业财产终极所有权主体的劳动群众集体已不存在。在无法界定当初投资者，城镇集体所有财产主体无法明确的情况下，明确政府的一个机构作为城镇集体所有财产的终极所有权代表，由这一机构代表城镇集体所有财产的终极所有权人行使出资人职责，负责城镇集体所有财产的监督管理，但这一机构一定要是常设的法人实体机构。
（二）将有发展前景的城镇集体企业改制为公司制企业
城镇集体企业法人财产运营存在的问题，说明企业的法人制度不适应现阶段生产力水平,浪费了企业的要素资源。要重新利用企业的要素资源，就要改变企业财产运营模式。近年来，全国范围内的城镇集体企业改制，最核心的就是解决企业财产运营问题。
将有发展前景的城镇集体企业改制为公司制企业。在明确政府的一个机构作为城镇集体所有财产的终极所有权代表的基础上，将城镇集体企业改制为公司制企业，转换企业形式，落实由投资者组成企业权力机构，尽早完成城镇集体所有制企业改制。
改制后的企业不再是城镇集体企业，而是转换成了公司制企业，城镇集体企业将逐步消亡，近年来城镇集体企业的数量不断减少说明了这一趋势。
（三）将发展无望的城镇集体企业进行出售、关闭，收回城镇集体所有财产
通过出售、关闭等方式，由行使城镇集体所有财产出资人职责的机构将城镇集体所有财产从企业收回。也可以将收回的财产重新投到公司运营，以确保城镇集体所有财产的保值增殖。