[ ]——(2000-5-24) / 已阅7190次
督促程序适用中的问题及对策探讨
河北省高级人民法院研究室
督促程序是我国民事诉讼法新增加的一种程序。它是为适应社会主义市场经济发展需要而设置的一种非讼程序。根据《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)规定，债权人请求债务人给付金钱、有价证券符合法律规定条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权、债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令，债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议，债务人在法律规定期间不提出异议，又不履行支付令的，债权人可以向人民法院申请执行。督促程序的适用简便、快捷，使债权人不经诉讼就能得到清偿债务实现权利。92年修订后的民诉法实施以来，我省基层人民法院认真探索，积极适用督促程序办理民事、经济案件，收到了良好的社会效果。截止99年9月我省法院共办结督促程序案件82675件，占同期审结一审民事、经济纠纷案件总数的4.51％，发出支付令78658份，生效支付令金额143139.02万元。使一大批债权债务关系明确、合法的民事经济纠纷通过讼外程序得到解决，既减轻了当事人的诉累，又节省了法院的人力、物力，提高了办案效率，降低了诉讼成本。但是经过8年多来的司法实践，也暴露出一些实际问题与立法缺陷。为了使督促程序这一新生事物更加完善和规范，最近，我们对全省法院适用督促程序的有关问题，组织专门力量，深入进行调研、分析探讨。
一、适用督促程序中存在的主要问题及其原因
(一)适用督促程序案件少。92年全省执结支付令案件17440件，而到98年仅为9433件；督促程序实施7年间，我省基层法院适用督促程序82675件，平均每年11800余件，按174个基层法院算，每年平均结案64件，微不足道。且适用督促程序案件没有逐年增加。其原因主要是有些债权人缺乏必要的法律知识，对一些符合申请支付令的纠纷不知申请适用督促程序解决纠纷，一方面说明有些部门在普法工作中对此重视不够，宏观法律宣传多，具体法律规定宣传少；有关刑事方面的法律宣传多，而民事、经济方面的法律宣传少；实体法律宣传多，程序法律宣传少。另一方面也说明一些法院结合办案，宣传有关督促程序的意义及具体运作方法不够。
(二)督促程序案件受理费规定不合理。一是案件受理费数额过低，影响审判机关对适用督促程序的积极性，也与当前经济形势反差太大。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第132条规定“依照民事诉讼法第189条规定，向人民法院申请支付令的案件，交纳申请费100元”。一方面基层人民法院办理这类案件所支付的费用远远超过所收取的费用，入不敷出。因大部分基层法院经费紧缺，无力支付必要的办案经费，而按诉讼程序立案受理，则财产案件诉讼收费远远高出适用督促程序受理案件，有些案件宁可动员当事人走诉讼程序，也不按督促程序办理。另一方面，有些当事人，钻支付令案件收费固定且数额偏低的空子，明明知道纠纷比较复杂，本应以普通程序审理的案件，也申请支付令，而有的法院审查不严，有申请就受理，致使当事人规避法律。二是最高法院有关的现行规定，督促程序因债务人的异议而终结的，申请费由申请人负担。但因债务人异议而终结督促程序后，债权人另行起诉还要按照诉讼程序的收费标准再行交纳诉讼费，实践中，容易形成不管债务人异议是否合理，都将把申请费转嫁到债权人身上，不利于保护债权人的合法权益。对此，一些债权人怕双重交费而宁可不申请支付令而另提请诉讼程序。
(三)督促程序案件地域管辖的局限性，影响了当事人选择适用支付令的积极性。由于我国民诉法及相关司法解释的规定，债权人申请支付令，由债务人所在地基层人民法院管辖，而在实际生活中，由于地方保护主义的存在，致使一些债权人不敢适用督促程序向债务人所在地基层法院申请支付令。
(四)债务人对支付令提出异议的随意性，影响了督促程序的适用。按《民诉法》及相关司法解释规定，支付令发出后，如果被申请人在法定期间提出书面异议，支付令自动失效，法院将裁定终结督促程序，告知当事人另行起诉。司法实践中，适用督促程序案件，被申请人提出异议的较多，一些被申请人为拖延时间，逃避债务，故意提出不实的书面异议，徒增申请人诉累，浪费法院的人力、物力。造成对督促程序使用价值的怀疑。如有的法院适用督促程序案件，当事人提出书面异议的高达40％以上。
(五)因《民诉法》对督促程序是否允许进行财产保全和先予执行未有明确规定，法院在支付令没有发生法律效力的法定期间难以采取保全措施和先予执行，致使一些案件的被申请人转移、隐匿、毁损财产，造成支付令生效后执行困难或不能执行。
(六)剥夺了债权人的部分权利。在处理借款合同纠纷案件时，不少法院都使用了督促程序，因最近几年的借款合同一般都有抵押或担保，办案人员在下达支付令时多数只给债务人下达，不给担保人下达，使担保人逃避责任。也有的申请人将借款本息一分为二，要求债务人归还一半，担保人归还一半，这难免又侵害了担保人的合法权益。
(七)在督促程序的适用中，对管辖异议的处理缺乏明确规定。在级别管辖方面按照民诉法第189条的规定，申请支付令案件，管辖权一律归基层法院，并无数额的规定。但按照最高法院或地方法院的规定，对基层法院受理财产案件限定了一定的标的额，如近年来一般基层法院受理的财产案件在50万元以下，前不久，级别管辖财产案件的受理数额标准又作了调整，河北的基层法院一审受理财产案件的标的额分为300万、200万、100万元以下三类。但支付令案件既然不属于诉讼程序案件又是否适用这一规定?对此各地五花八门，掌握数额不一。有的将最高限额掌握在几百元、几千元以下，有的则掌握在数十万元。经对某一基层法院的10个适用督促程序卷的随机抽查发现，标的额最小的为110万元，最大的达160万元。
(八)现行民诉法及最高法院有关司法解释对适用督促程序案件的范围规定过宽。民诉法第189条规定为“债权人请求债务人给付金钱、有价证券”，最高法院扩大解释为“(1)请求给付金钱或汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券的；(2)请求给付的金钱或者有价证券已到期且数额确定，并写明了请求所根据的事实、证据的……”。对此，执行中理解不一，特别是“给付金钱”概念不清。司法实践中，给付之诉绝大部分都是请求给付金钱；此外，“债权人”的含义也不清楚，导致一些基层法院对借款合同、购销合同纠纷案件等都适用了督促程序。
(九)对于错误支付令的补救程序欠缺完善。民诉法对于生效的错误支付令的处理没有作出规定，因此不能适用审判监督程序。最高法院的有关司法解释规定“债务人不得申请再审”，“人民法院院长对本院已经发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请”。但对于院长发现的渠道，当事人申请救济的途径，纠正的期限等，都没有作出具体的规定或解释，不利于及时保护当事人的合法权益。
(十)一些法院对支付令案件重视程度不够，存在着重诉讼程序轻督促程序的思想，不注重适用支付令。一方面因办案人手少案件大量积压，另一方面，大量债权债务关系明确具有对等给付义务，债务人有明确、固定的居住场所的案件仍然在适用普通程序或简易程序按部就班地进行。还有的法院对支付令法律文书管理不严，支付令发出后完事大吉，发挥不出督促程序的应有作用。甚至最高法院的司法统计报表也未将督促程序与普通、简易程序从统计口径上一视同仁。
二、解决适用督促程序中存在问题的建议
由于民诉法及最高人民法院关于适用《民诉法》若干问题的意见中对督促程序的规定尚不完善，并且督促程序与其它程序和民诉法总则部分的一些规定之间，在法律结构上缺乏内在联系和必要的衔接，造成审判实践中不便于适用或适用法律不统一，影响了督促程序优越性的发挥，因此，为适应经济发展的需要，切实充分发挥督促程序在审判实践中调节经济关系，维护社会稳定中的重要作用，经深入调查研究，提出以下几点建议：
(一)加强关于督促程序方面的法律宣传、普及。一方面是要向人民群众广泛宣传民诉法关于督促程序的规定及其简便、快捷、高效的优点，增强债权人利用督促程序的意识。另一方面，人民法院要教育审判人员注意克服重诉讼程序轻督促程序思想，对符合支付令适用条件的，人民法院要注意及时引导债权人选择适用督促程序，以利加速资金流转，使债权人的合法权益及时得到保护，促进经济发展。
(二)调整适用督促程序案件的收费标准，适当规定适用支付令的标的额上限标准。因督促程序具有法官工作量不大，且支付令因债务人提出异议而失效这一特点，所以若按《人民法院诉讼收费办法》第五条财产案件的规定收取费用，显然偏高。如债务人提出异议，督促程序终结，则债权人为了保护自己的合法权益向法院另行提起诉讼，仍需交纳诉讼费，这样债权人为了保护自己的同一项权利而交纳双重的诉讼费用，显然不合理。但如果不论标的大小，一律按100元标准收费，又不能体现权利、义务对等原则。应以100元为起点，按低于财产案件受理费标准一定比例的数额收取督促程序案件受理费。督促程序的收案标的金额应根据各地的经济发展情况，全国统一制定一个基本标准幅度，由各省、市、自治区高院根据本地实际在此幅度内规定本省、市、自治区的具体标准。我们认为，就目前的经济发展情况全国的基本标准上限可规定为10—50万元。超过此限的不应适用督促程序。
(三)应通过修改立法、司法解释，给予法官必要的程序选择权和对适用督促程序案件的债务人异议的实体审查权。1对于明显符合适用督促程序条件的案件，当事人没有申请支付令的，应允许立案法官据情决定是否适用督促程序。如原告坚持不予申请的，方可继续适用诉讼程序审理。2根据目前的法律规定，债务人在法定期间有权提出书面异议，除对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力的不影响支付令效力外，无论其异议所持的理由是否充分，都不影响异议的成立。人民法院无须审查异议是否有理由，异议一经提出，就应当直接裁定终结督促程序。在审判实践中，债务人往往利用督促程序的这一特征，出于“有枣无枣打三竿”的心理，随便提出异议而终结督促程序，使督促程序显得苍白无力。因此，有必要在保护债务人异议权的前提下，对债务人提出异议作出适当规范。一是债务人提出书面异议应提供必要的证据材料，不能提供的视为异议无效；二是应由法官对提出书面异议的债务人进行必要的讯问，适当审查异议是否有理由，并且据此决定是否裁定终结督促程序。
(四)对于适用督促程序案件，增加必要的财产保全等措施。执行工作一直是困扰法院的老大难问题，财产保全、先予执行等措施在其它诉讼程序中是保障当事人合法权益落实的有力手段，也是减轻法院执行工作难度的有效方法。而在审理适用督促程序的案件时，又不能采取财产保全等措施，这样不利于生效支付令的执行。为使生效支付令及时依法得到执行、兑现，应在审理适用督促程序的案件时，适当增加财产保全等措施。
(五)进一步规范支付令的适用范围。按照法制统一的原则，科学规范、统一各项基本法之间、程序法与实体法之间关于“债权人”、“债务人”；“请求给付金钱……”等有关条款，明确界定一般债权债务与合同法律关系；普通、简易、督促程序案件的适用标准，从源头上解决督促程序适用过滥的问题。同时，在审判实践中，也应严格区分民法理论中的“债”与民诉法中的“债务”，以免从案件适用范围上将督促程序混同于诉讼程序。
(六)严格支付令的送达手续。根据最高法院的有关司法解释，法院受理债权人支付令申请的条件之一是支付令能够送达债务人，这也是督促程序的重要特征之一。这里所说的“能够送达”应当理解为能够直接送达，即人民法院应指派专人把支付令直接交给债务人本人，一般不应适用留置送达。向债务人本人送达支付令时，如本人当场拒绝接收，可以留置送达，但要从严掌握。对于债务人不在我国境内，或者虽在我国境内，但下落不明的，则不能适用督促程序。也就是说，公告送达不适用于督促程序。邮寄送达也有可能因种种原因而使债务人无法如期收到支付令，从而影响债务人行使权利，不利于债务人对支付令提出异议。故不允许采取邮寄送达的方式送达支付令。
(七)健全和完善对生效错误支付令的司法救济程序，依法保护当事人的合法权益。严格依法受理，正确适用法律，从立案受理、审查、执行各个环节实行流程管理。在切实保证案件质量的同时，应当本着“实事求是、有错必纠”的原则，一是赋予当事人对“认为生效支付令适用法律错误”的申诉权和申请再审权；二是赋予上级法院对基层法院已经发生法律效力的支付令的提审和指令再审权；三是对生效支付令的“确有错误”作出比较规范的界定。
