[ 翟峰 ]——(2022-10-28) / 已阅3590次

从法律视角看“统筹推进乡村振兴”
——以四川省统筹推进乡村振兴的相关工作为例
翟 峰
摘 要：通过学研乡村振兴促进法和四川省第十二次党代会报告，感到未来五年四川要实现统筹推进乡村振兴的目标，即既应依法协调做好乡村振兴与规划统筹、治理统筹、产业统筹的相关工作，又应依法协调做好乡村振兴与推动巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接的相关工作，还应依法协调做好乡村振兴与新型城镇化统筹推进的相关工作。
关键词：乡村振兴促进法 四川党代会报告 依法协调 统筹推进

2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过、当年6月1日起施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）“城乡融合”一章（即第七章），根据统筹考虑的法律规范的统一性和各地乡村发展的不同情况，并参照了乡村振兴战略规划（2018—2022）的界定，专章对实施乡村振兴战略应须重塑的城乡关系、应走的城乡统筹融合发展之路予以了明规。该章规定：要坚持好农村基本制度，即须坚守好底线，保护好农民利益，更好地激发农村内部发展活力；要着力统筹城乡基础设施建设，促进城乡基本公共服务均等化，即须优化农村外部发展环境，缩小城乡发展差距；国家坚持农村土地集体所有制，完善农村集体产权制度，巩固和完善农村基本经营制度，健全乡村治理制度；建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系；各级人民政府应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，促进农村一二三产业融合发展和城乡一体化发展；县级以上人民政府应当推进城乡统一规划，因地制宜安排村庄布局，完善城乡基本公共服务体系；要提高乡村居民社会保障水平，推动人口、土地、资本等要素在城乡间有序流动；要采取措施促进城乡产业协同发展，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展，建立健全有利于农民收入持续稳定增长的机制。[1]
应该说，《乡村振兴促进法》的上述规定，不仅已部分体现在了四川省过去五年通过脱贫攻坚促乡村振兴的相关工作实绩之中，而且还部分体现在了四川省未来五年统筹推进乡村振兴和新型城镇化的相关工作目标的制定之中。
为何这样说？我们不妨从2022年5月27日上午，中共四川省委书记王晓晖同志在四川省第十二次党代会上作的题为《高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜团结奋进全面建设社会主义现代化四川新征程》的报告中找到相关答案——
王晓晖同志在报告中指出：五年来，四川举全省之力决战决胜脱贫攻坚，全省625万建档立卡贫困人口全部脱贫、88个贫困县全部摘帽、11501个贫困村全部退出，集中连片特困地区全面摆脱贫困，特别是聚力攻克大小凉山彝区深度贫困堡垒，与全国人民一道步入全面小康社会，兑现了向全省人民的庄严承诺。报告提出，未来五年，四川将统筹推进乡村振兴和新型城镇化，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，加快推进全面乡村振兴。报告背后的四川乡村面貌五年巨变，充分表明，四川作为全国脱贫攻坚战主战场之一，不仅于2020年底历史性地全面消除了千百年存在的绝对贫困和区域性整体贫困，而且还于2021年在建党100周年之际，与全国同步全面建成了小康社会，从而既保证了具有划时代意义的全面小康“成色”，又为全国助力全球减贫事业作出了贡献[2]。
四川的上述做法，是符合《乡村振兴促进法》第五十条关于“协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，整体筹划城镇和乡村发展”规定的。
而尤为值得一提的是，从脱贫攻坚稳步迈向乡村振兴的路途中，四川不仅把做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作为了整个“十四五”时期农村工作最重要的任务，而且发展的决心坚定、目标清晰：到2025年，全省乡村振兴取得重要进展。农业生产经营服务体系不断优化，形成乡村一、二、三产业融合发展新态势；农业基础设施现代化迈上新台阶，高标准农田建设取得突破，粮食、生猪等重要农产品供给保障能力明显增强；“美丽四川•宜居乡村”建设行动取得重要进展，农村生活设施便利化初步实现，城乡基本公共服务均等化水平明显提高，乡风文明程度得到新提升；脱贫攻坚成果巩固拓展，全省城乡居民收入差距持续缩小……[3]。
总之，王晓晖同志作的报告，通篇贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记对四川工作系列重要指示精神，总结成绩客观全面，分析形势科学准确，特别是以前瞻性的眼光、全局性的视野、战略性的思维，明确四川发展的新目标新任务，科学绘制了未来五年的宏伟蓝图。
然而，王晓晖同志在报告中对五年来的工作中的不足也予以了实事求是地研判。对此，王晓晖同志指出：五年来在看到成绩的同时，也要清醒认识到，全省发展不平衡不充分问题仍然突出，发展质量效益不够高、创新能力不够强，基础设施、生态环保、防灾减灾等领域还有短板弱项。
仅就乡村振兴工作而言，笔者通过深入学习和调研，感到四川要统筹推进乡村振兴，既应依法协调做好乡村振兴与其规划统筹、治理统筹、产业统筹的相关工作，又应依法协调做好乡村振兴与推动巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接的相关工作，还应依法协调做好乡村振兴与新型城镇化统筹推进的相关工作。
一．依法协调做好乡村振兴与规划统筹、治理统筹、产业统筹的相关工作
《乡村振兴促进法》第四条第五项明确规定，“坚持因地制宜、规划先行、循序渐进，顺应村庄发展规律，根据乡村的历史文化、发展现状、区位条件、资源禀赋、产业基础分类推进。”
笔者认为，今后五年，四川省要协调做好乡村振兴与其规划统筹、治理统筹、产业统筹的相关工作，建议即应按《乡村振兴促进法》的上述规定，进一步协调做好乡村振兴与其“三个统筹”相关的工作。
（一）协调做好乡村振兴与其规划统筹相关的工作
笔者通过相关调研后认为，要协调做好乡村振兴与其规划统筹的相关工作，就既要科学编制和完善省域乡村振兴战略规划，又要切实完善全省巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接暨乡村振兴重点帮扶等相关规划。为此，即应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党中央决策部署，在协调做好乡村振兴与其规划统筹的工作方面，作出以下持续努力：
1.要科学编制乡村振兴战略规划。为此，要切实按2022年3月27日全国巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接暨乡村振兴重点帮扶县工作推进会精神抓好相关落实工作，做到认真遵循新时代的新目标、新理念、新要求，科学编制和完善包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴在内的省域乡村全面振兴的规划及其实施方案。
2.要切实完善全省巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接暨乡村振兴重点帮扶的有关规划。为此，一要通过五年发展目标任务的确定，把巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划得更加科学，并以此做到年年有目标、月月有任务，一步一脚印，有力、有序、有效推进此项工作。二要在规划中针对目前农村基础设施和公共服务体系还不健全，往村覆盖、往户延伸还存在薄弱环节的工作短板问题，认真梳理。三要在规划中突出增加脱贫群众收入这一根本措施。四要在规划中体现着力稳定转移性收入和公益性岗位收入这一举措。五要在规划中体现健全社会保障常态化帮扶机制，确保兜底保障水平稳步提高这一根本措施。六要在规划中突出加强脱贫县与发达地区的联系这一要素。七要在规划中体现对生态资源的合理安排，以此实现乡村资源的科学循环[4]。
（二）协调做好乡村振兴与其治理统筹相关的工作
十八大以来，四川省农村人居环境整治三年行动如期完成，村庄基础设施显著改善，乡村面貌发生巨大变化。同时，全省农村基础设施和公共服务体系与全国不少地方一样，还存在不健全，往村覆盖、往户延伸还存在明显薄弱环节。因此，四川省要做好乡村振兴的治理统筹工作，就必须要坚持绿色发展，做优生态环境。为此，即应切实按2022年5月23日中共中央办公厅、国务院办公厅印发并对外公布的《乡村建设行动实施方案》明确的乡村建设行动路线图，确保到2025年省域内的乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强[5]。
据此，四川省即应从如下三个方面做好乡村振兴与其治理统筹的工作：
其一、要从全面落实中央，以及中共四川省委打赢污染防治攻坚战部署，坚定不移走“生态优先、绿色发展”新路子方面做好乡村振兴与其治理统筹的工作。为此，全省即须做到：全力抓好大气污染、黑臭水体、土壤污染等整治工作，全力增蓝天、保清水、护净土。
其二、要从牢固树立良好的生态既是乡村发展的最大优势和宝贵财富、又是最普惠的民生福祉之观念方面做好乡村振兴与其治理统筹的工作。为此，全省即须做到：切实聚焦省域广大农民的殷切期盼，紧紧围绕省域乡村振兴发展空间布局，大力实施农村人居环境整治计划，持续抓好“厕所革命”“垃圾革命”“污水革命”等专项行动，扎实推进“百村示范、千村整治”，深入开展乡村建设行动，优化乡村生态环境。
其三、要从积极构建绿色和谐生态系统方面做好乡村振兴与其治理统筹的工作。为此，全省即须做到：统筹山、水、林、田、湖、草治理保护，切实打造绿水青山、清新清净的田园风光。
而四川省要切实做好上述三个方面的工作，即应切实开展好与此相关的 “183”行动——“1”就是制定一个规划，确保一张蓝图绘到底。“8”就是实施八大工程：道路方面，重点实施农村道路畅通工程；供水方面，重点强化农村防汛抗旱和供水保障；能源方面，重点实施乡村清洁能源建设工程，巩固提升农村电力保障水平；物流方面，重点实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程；信息化方面，推进数字技术与农村生产生活深度融合；综合服务方面，重点实施村级综合服务设施提升工程；农房方面，重点实施农房质量安全提升工程，加强历史文化名镇名村、传统村落、传统民居保护与利用；农村人居环境方面，重点实施农村人居环境整治提升五年行动，统筹农村改厕和生活污水、黑臭水体治理，健全农村生活垃圾收运处置体系[6]。
（三）协调做好乡村振兴与其产业统筹相关的工作
四川省要做好乡村振兴的产业统筹工作，就要做优“特色”、 做活“提质”、做好“粮丰”，培育壮大乡村产业。
一是做优“特色”。近五年来，四川省在这方面已交出了较为亮眼的成绩单。例如，目前四川省已约有8300个村在休闲农业和乡村旅游方面作出了“特色”，不仅其菜、茶、果、药、鱼这5大特色产业稳定增长，而且还初步做到了以多产业适度集中促产业融合发展。如2021年，四川省5大产业实现了产值3569.1亿元，全省农村居民人均可支配收入达到了17575元，比2016年，增加了6372元[6]。今后五年，四川省要进一步做好以“园”“区”建设促产业集聚，以多产业适度集中促产业融合发展的相关工作，即不仅要更加注重“园”“区”平台与特色村镇的发展相结合，更加注重大力培育发展产业、生态、文化、旅游深度融合的特色村镇，而且还应采取更加切实有效的举措，通过积极引导农村一二三产业适度集中，以此创建一批容产业、生活、生态为一体化的农区、园区、镇区互动的产业融合发展先导区。
二是做活“提质”。过去五年，四川省坚持落实高质量发展要求，以实施乡村振兴战略为总抓手，以农业供给侧结构性改革为主线，聚集县域统筹、镇域产业、镇村联动等资源要素，强化创新引领，突出集群成链，培育发展新动能，基本形成了城乡融合“提质”发展新格局。今后五年，四川要进一步做活“提质”，即应在“强化县域统筹、推进镇域产业聚集、促进镇村联动发展”方面下更大功夫。为此，即要做到：一要科学合理布局，强化县域统筹，优化乡村产业空间结构；二要充分利用乡村的立体空间综合资源，推进镇域产业聚集，多业态融合发展产业；三要促进镇村联动发展，培育镇村多元融合主体，构建镇村利益联结机制，增强镇村产业聚合力；四要推进质量兴农绿色兴农，健全绿色质量标准体系，大力推进标准化生产，强化资源保护利用；五要培育提升农业品牌，打造一批有国际竞争力的农业大品牌，培育一批国内影响力大的区域公共品牌、企业知名品牌，以此持续增强城乡融合“提质”的增长力。
三是做好“粮丰”。 四川省第十一次党代会以来，四川作为全国13个粮食主产省之一，始终坚守粮食安全这条底线，从而使过去五年全省粮食产量年年稳中有增。2017年到2021年，该省粮食产量分别为697.78亿斤、698.74亿斤、699.7亿斤、705.4亿斤、716.4亿斤。特别是2020年以来，疫情、洪涝、病虫害等挑战叠加，面对复杂多变的国际环境，粮食安全的重要性与日俱增。为此，全省统筹疫情防控和农业生产，不仅于2021年与全国同步实施了粮食安全党政同责，而且还在落实好系列惠农补贴政策的基础上，使全省种粮大户补贴测算标准由过去的27.5元/亩提高到80元/亩，进一步调动农民种粮积极性[7]。今后五年，四川省要持续做好“粮丰”，即不仅要更加突出现代粮食园区作用，不断加快高标准农田建设，而且还应加快推动藏粮于地、藏粮于技战略的落实。
二．依法协调做好乡村振兴与推动巩固拓展脱贫攻坚成果的有效衔接工作
《乡村振兴促进法》第二十一条和第五十条分别明规，“各级人民政府应当建立健全有利于农民收入稳定增长的机制，鼓励支持农民拓宽增收渠道，促进农民增加收入”“逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，加快县域城乡融合发展，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”。
五年来，四川省不断完善促进农民增收工作机制，出台惠农富农政策，全省农村居民收入持续增长。如2021年，该省农村居民人均可支配收入达17575元，比2016年增加6372元，平均增长9.4%[8]。
为进一步给乡村振兴赋能，今后五年，四川省要实现统筹推进乡村振兴的目标，建议即应按《乡村振兴促进法》的上述规定，在协调做好乡村振兴与推动巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接方面，进一步做好卓有成效的工作。
当前即应切实做好的，就是要协调做好乡村振兴与推动巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接的相关工作。为此，首先即应遵循习近平总书记关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的一系列重要讲话精神，并认真按2022年3月全国巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接暨乡村振兴重点帮扶县工作推进会部署，切实做好以下工作：
（一）要通过统筹协调，切实探索当前从支持脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴建设的“衔接”过程中亟须解决的关键问题，为尽快完善省域乡村振兴与推动巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接的具体实施方案提供坚实支撑。
应知，因“统筹”强调的是对乡村建设的全面把握，以科学、环保的理念去推进城镇化布局和产业布局，实现均衡发展。而“衔接”，则更注重的是推动“生态扶贫”与“生态振兴”衔接，巩固和发展好生态这一乡村最大的发展优势。故此，即应在“统筹”探索脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴的“衔接”过程中亟须解决的关键问题的基础上，以期切实做到：
一方面，要结合对省域范畴内不同地区、不同类型、不同情况的“统筹”“衔接”问题，通过有一定针对性地深入调研，以便尽快完善省域乡村振兴统筹发展的具体实施方案。
另一方面，应通过对省域范畴内乡村振兴统筹发展的专题研究，并结合省域内本土化乡村振兴融合发展平台或智库的设立，为乡村全面振兴战略的延伸实施，提供与规划统筹、治理统筹、产业统筹相关的全局性理论和技术支撑。
（二）要通过统筹协调，切实制定年度发展目标任务，做到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，年年有目标，月月有任务，一步一脚印，有力、有序、有效推进此项工作。为此，即应做到：
一要根据巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的需要和财力状况，合理安排财政投入规模，确保项目资金安排与目标任务要求相匹配、与考核评价结果相挂钩；二要根据推进有效衔接工作内容，积极与国家相关部门汇报对接，分类优化调整现有政策举措，使政策举措更具针对性、更加高效、更可持续；三要完善产业益贫带贫机制，推动产业扶持政策措施由到村到户为主向到乡到村带户为主转变，扶持重点从生产种养环节逐渐向加工销售、品牌建立、产业融合等环节转移，扶持方式从特惠性政策向普惠性政策转型；四要将巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的工作要求、目标任务纳入全面推进乡村振兴的考核评估，严评严考、奖优罚劣，力度只能加强不能削弱。
（三）要健全社会保障常态化帮扶机制，切实巩固务工增收势头，确保兜底保障水平稳步提高。为此，即应做到：
一要切实巩固务工增收势头，发挥产业增收带动作用，健全社会保障常态化帮扶机制，确保全省兜底保障水平稳步在“脱贫区域农民收入增速不低于全省农民收入增速、脱贫区域农民收入比例不低于全省农民收入比例”这两个“不低于”的目标上；二要在促进全省农民增收上，应将乡村二三产业的产业链延伸环节及其产业发展增值收益更多留给农民，以此切实巩固务工增收势头；三要着力稳定全省农民的转移性收入和公益性岗位收入，健全其社会保障常态化帮扶机制，确保其兜底保障水平稳步提高。
（四）要完善健全防止返贫动态监测帮扶机制，统筹落实好农村人口防止返贫监测帮扶工作，坚决防止规模性返贫。为此，即应做到：
一要要加强政策宣传，增强帮扶措施针对性，做到应排尽排、应纳尽纳、应帮尽帮，坚决杜绝发生“漏测失帮”；二要进一步健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对有返贫致贫风险的，发现一户，立即帮扶一户，实行动态清零，坚决守住防止返贫致贫底线；三要通过分类管理，分类施策，重点将返贫致贫风险较高人群纳入兜底保障、精准帮扶群体，以期实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”，以此坚守不发生规模性返贫底线；四要按照农户自主申报、部门筛查预警、基层干部排查、信访舆情预警四种方式，持续对全省脱贫行政村的农户开展全面大排查，确保将有返贫致贫风险的农户全部纳入监测范围；五要严格对脱贫户和监测户按月开展户内家庭成员自然变更增减工作，持续做好动态管理；六要将收入支出及饮水安全方面存在返贫致贫风险的农户及时识别为监测户，以期确保其应纳尽纳，以此避免出现“应纳未纳”和“体外循环”。
总之，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点. 只有树立积极投身乡村振兴事业的新的目标，才能用勤劳双手把日子越过越好！只有巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村全面振兴，才能在现有基础上进一步振奋精神、真抓实干，努力创造无愧于时代、无愧于人民、无愧于历史的新业绩！只有坚持以人民为中心的发展思想，牢牢守好发展和生态两条底线，跑好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的“接力赛”，才能确保经济发展稳中有进、社会稳定持续向好，奋力实现新跨越。

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