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    [ 李鸿旭 ]——(2022-5-18) / 已阅496次

    关于对食用农产品监督管理法律适用的探讨

    山东省威海市市场监督管理局 李鸿旭

      党和国家机构改革后,原工商、质监、食药等部门整合为市场监督管理部门,针对食品安全监督管理,广大基层市场监督管理人员在食用农产品质量安全监管法律适用方面存在不少困惑和争议。为确保正确履行食品安全监管职责,严格落实“四个最严”要求,确保人民群众“舌尖上的安全”,依法维护行政相对人的合法权益,推进全系统法治建设。现就食用农产品质量安全管理法律适用方面探究如下:

      一、厘清食品、农产品、食用农产品的概念与关系

      (一)食品 根据《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)规定,食品指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。

      (二)农产品 根据《中华人民共和国农产品质量安全法》(以下简称《农产品质量安全法》)第二条规定,本法所称农产品,是指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。

      (三)食用农产品 根据《食品安全法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》规定,食用农产品,是指供食用的源于农业的初级产品,也即在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。

      根据上述规定,食用农产品作为源于农业的初级产品,其本质属性属于农产品;食用农产品作为供人食用或者饮用的成品或原料功能的情况下属于食品范畴。食品的概念是从产品功能角度评价--供人食(饮)用的物品,农产品的概念是从产品来源属性角度评价--源于农业的初级产品,食品自然包含一部分农产品,农产品自然有一部分可以作为食品,两者之间存在部分竞合关系,竞合的部分就是食用农产品。

      二、厘清食用农产品监督管理的法律适用

      根据《食品安全法》第二条第二款“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理,遵守《农产品质量安全法》的规定。但是,食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的,应当遵守本法的规定”,结合《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定 》“食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后,由国家市场监督管理总局监督管理”及省、市局的“三定”方案“负责食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的质量安全监督管理”规定,关于食用农产品市场销售质量安全监督管理,可以作如下理解:

      (一)食用农产品质量安全管理的法律适用。《食品安全法》第二条第二款作出特别规定,食用农产品属于初级农产品,其“质量安全管理”应当遵守《农产品质量安全法》的规定。即首先食用农产品的质量安全应当符合《农产品质量安全法》规定的农产品质量安全标准(《农产品质量安全法》第十条:农产品质量安全标准是强制性的技术规范),而不是食品安全标准;再次对食用农产品的质量安全管理应当依据《农产品质量安全法》的规定实施。也就是说,无论食用农产品在生产、销售、贮存、使用环节,其质量安全管理都应当首先遵守《农产品质量安全法》的规定。

      (二)食用农产品市场销售监督管理的法律适用。《食品安全法》第二条第二款作出但书规定:“但是,食用农产品的市场销售…应当遵守本法的规定”。针对上述规定,应当根据立法宗旨和该法的具体规定准确理解,对“食用农产品的市场销售”不能简单地字面理解,进行扩大和误导解释,“食用农产品的市场销售”实际上是《食品安全法》规定的特指涵义,具体包括以下情形:

      一是对食用农产品销售许可的规定。根据《食品安全法》第三十五条“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务,应当依法取得许可。但是,销售食用农产品,不需要取得许可”规定,我们可以准确理解,国家对食品生产经营实行许可制度属于一般规定,但是基于食用农产品的特殊性(属于农产品,有别于其他食品),国家对销售食用农产品作出例外规定,即不需要取得许可。

      二是对食用农产品批发市场履行义务的规定。《食品安全法》第六十四条“食用农产品批发市场应当配备检验设备和检验人员或者委托符合本法规定的食品检验机构,对进入该批发市场销售的食用农产品进行抽样检验;发现不符合食品安全标准的,应当要求销售者立即停止销售,并向食品安全监督管理部门报告。”明确规定了食用农产品批发市场对进入批发市场销售的食用农产品履行抽样检验、采取措施、报告情况等义务。食用农产品批发市场违反上述规定,依据 第一百三十条处理。

      三是对食用农产品销售者履行进货查验义务的规定。《食品安全法》第六十五条“食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度,如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容,并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。”明确规定了食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度,按规定内容、期限记录并保存。食用农产品销售者违反上述规定,依据第一百二十六条给予处罚。

      四是对食用农产品使用的食品相关产品的规定。《食品安全法》第六十六条“进入市场销售的食用农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等食品相关产品,应当符合食品安全国家标准。”明确规定进入市场销售的食用农产品使用的食品相关产品,应当符合食品安全国家标准。违反上述规定,依据第一百五十二条“食品相关产品生产活动的具体管理办法由国务院食品安全监督管理部门依照本法制定。”的规定,应转至依据食品相关产品生产活动的具体管理办法(尚未出台)处理。

      综上,对于“但是,食用农产品的市场销售…应当遵守本法的规定”,应当理解为仅限于适用《食品安全法》上述条款,绝不能扩大适用《食品安全法》的其他条款。

      三、厘清农产品质量安全法与食品安全法等法律规范的适用与衔接
      根据《食品安全法》第二条第二款“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理,遵守《农产品质量安全法》的规定,故针对食用农产品质量安全违法行为,市场监管部门应当依据《农产品质量安全法》的规定依职责处理,《农产品质量安全法》没有规定的,适用《食品安全法》等法律法规规章关于食用农产品质量安全的规定。从区分行政相对人的类型角度,具体分析如下:

      (一)针对食用农产品的销售企业及农产品批发市场中的销售者。农产品销售企业及农产品批发市场中销售的农产品有《农产品质量安全法》第三十三条“有下列情形之一的农产品,不得销售:(一)含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的;(二)农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的;(三)含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的;(五)其他不符合农产品质量安全标准的。”的行为,根据第五十二条“第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚,由市场监督管理部门决定。法律对行政处罚及处罚机关有其他规定的,从其规定。但是,对同一违法行为不得重复处罚”的授权,市场监管部门应当依据第五十条“农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的,责令停止销售,追回已经销售的农产品,对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁;没收违法所得,并处二千元以上二万元以下罚款。农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的,依照前款规定处理、处罚。农产品批发市场中销售的农产品有第一款所列情形的,对违法销售的农产品依照第一款规定处理,对农产品销售者依照第一款规定处罚。农产品批发市场违反本法第三十七条第一款规定的,责令改正,处二千元以上二万元以下罚款”处罚。

      (二)针对进入批发、零售市场或者生产加工企业后前述情形之外的销售者。根据党中央、国务院批准的《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定 》明确规定了“与农业农村部的有关职责分工”,农业农村部负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后,由国家市场监督管理总局监督管理。尽管《农产品质量安全法》暂时没有对应上述职责分工做出相应修改,根据《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定(2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过)》“ 一、现行法律规定的行政机关职责和工作,《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的,在有关法律规定尚未修改之前,调整适用有关法律规定,由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担;相关职责尚未调整到位之前,由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的,按照上述原则执行”的规定,市场监督管理部门有权依据《农产品质量安全法》的规定,针对进入批发、零售市场或者生产加工企业后的食用农产品,实施质量安全管理,并依据本法查处违反本法规定的行为。据此,根据《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》(国发〔2018〕17号)规定,市场监督管理部门同样有权依据有关行政法规,对职责范围内的食用农产品质量安全依法监管处罚。省级及省级以下地方人大常委会或者人民政府对国务院机构改革涉及地方性法规、政府规章规定的行政机关职责调整问题作出决定的,也应当按照上述规定执行。




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