[ 黄端 ]——(2005-3-31) / 已阅39845次

②调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。
③调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等。
人民调解的上述劣势往往又是诉讼调解的优势，所以人民调解和诉讼调解之间存在着很强的互补性。针对我国诉讼调解和人民调解的功能优势及所存在的弊端，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到诉讼调解和人民调解的有机衔接。
(四)诉讼调解的制度优化。
　　（1）建立调审分离、适度庭前调解制度。 结合我国审判方式的改革，对原有的法院调解制度作出相应的调整。建立一套既可以及时分流案件，减轻庭审压力，节约法院诉讼成本，又可化解矛盾，利于当事人在平衡实体权益和程序成本支出的基础上，实现诉讼效益最大化的诉讼调解制度。可以考虑建立调判分离的新机制，将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分离，其主要内容包括：在“大立案”改革上实行的流程控制权和审判权分离的基础上，建立庭前调解专门机构，他们除了负责所有的证据交换、查明事实、归纳双方争执的焦点等庭前程序性事务外，主要工作是开展庭前调解。案件在立案庭进行排期前按当事人的调解意愿及案件本身的可调性和不可调性进行分类。笔者认为对于下列案件，人民法院应当把调解作为必经程序：婚姻纠纷、收养纠纷、抚养、扶养、赡养、继承纠纷、相邻关系纠纷和适用简易程序审理的案件。同时，对一些不能适用调解的案件也需明确规定，如民事行为确认无效纠纷、涉及国家利益、社会公共利益的案件、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件、身份关系确认诉讼以及其他依性质不能进行调解的案件。分类后，先行调解类案件则立即进入庭前调解程序，不进入庭前调解程序的案件则立即排期后开庭审理。建立主持庭前调解的法官不参与审判的调审法官回避制度。经过庭前调解程序未达成协议的案件在开庭审理后一般不再组织调解，但当事人请求调解的，应当允许，但应限制申请调解的次数，建议规定申请次数不超过两次，以免个别当事人借调解来拖延诉讼，增加对当事人的讼累和诉讼成本。
建构庭前调解程序有利于形成强调解、精审判的民事审判新格局，强化调解作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在庭审前，对于诉讼资源的合理配置、法官及其助理人员职能上的分工起到促进作用，同时可以确保对于复杂的民事案件得到及时公正的审判。调审分离也有利于监督和规范调解行为，防止以压促调、以判促调的情况出现。
（2）落实调解的程序利益，充分尊重当事人的自主权。
　　当事人之所以选择调解，很大程度上是由于存在特定的程序利益，如调解的快捷性、保密性、实现权益的及时性、调解特有的条件、环境等，对这些程序利益在今后的改革中应给予充分关注，推行“附加条件调解法”， 即对于有履行期限的调解案件，可以在条文后附上类似“如到期不履行，按…….执行”的语句，从而给义务人以一定约束，督促其自觉履行。调解结案的可考虑适当减少诉讼收费。
对于当事人在调解中的处分行为，只要不违反法律的强制性规定、社会公共利益和基本符合调解协议的实际履行能力就应当得到允许，而不应有过多的限制，也不应强求调解合意的达成一定要建立在“查清事实、分清是非”的基础上。
(五)规范人民调解。
（1）培育新型的人民调解机构。
　　随着传统单位组织的解体、变迁，旧的单位组织发生转型，新的组织形态正在形成，国家应因势利导在各种类型的社团、乡村社区、行业、协会中建立相应的纠纷解决机制。在这几年我国社会的自我整理中，已经涌现了一些新型调解机制。如江苏南通市在对区县、乡镇、街道社区等各类基层调解组织和力量进行整合的基础上，建立的人民调解、行政调解和诉讼调解相结合并职能联动的社会矛盾纠纷“大调解”机制； 上海浦东新区个体劳动者协会、私营企业协会经司法行政部门批准，成立了第一个行业性调解委员会，有效地调处了行业内的一些重大纠纷，而且举办各种类型的法律培训；贵州天柱县根据民族传统设置了人民调解会议庭；无锡市市政管理处在民工队伍中设立调解组织等等。 这些有益的尝试，值得进一步借鉴、推广。
（2）诉讼调解与人民调解的联通互动。
我国一些地方在诉讼调解与人民调解的联通互动方面进行了有益的尝试。如上海长宁区人民法院于2003年开始进行“发挥人民调解诉讼替代作用”的试点工作,其主要内容是通过司法局选拔聘用优秀人民调解员来法院从事辅助调解工作，在法院设立专职的人民调解指导办公室，并抽调民事法官进行专门负责制导；建立区法院和区司法局之间的每周例会制度，对试点工作情况进行及时分析和改进。在试点工作中，实行三个月一期的人民调解员轮换上岗制度，既使人民调解干部协助法院进行了审前辅助调解，减轻了民事法官的工作压力，同时也使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼，形成了对人民调解干部的长期轮训的新机制，这一试点工作取得了良好的社会效果。 江苏南通市中级法院积极指导该市社会矛盾纠纷大调解中心的人民调解工作，充分发挥人民调解的功能优势，实行诉讼调解和人民调解的联通互动，使一大批涉及企业改制、征地拆迁、养老统筹等纠纷得以顺利解决。
这些探索和实践昭示了新形势下诉讼调解与人民调解实现功能互补、资源整合与共享促进社会和谐进步的新思路，值得进一步研究和探索。
三、诉讼调解和人民调解的衔接构想
（一）程序衔接。
　　（1）成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员。人民法院应当指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。近年来特别是自江苏省高院制订下发《关于切实加强和改进对人民调解工作指导的意见》后，江苏省各级法院都把加强对人民调解工作的指导提上了议事日程，纷纷制订相关实施细则予以具体落实。镇江、连云港、南京等地法院都成立了人民调解工作指导小组，在乡（镇）、村帮助设立调解委员会（矛盾纠纷处理中心），构建了比较完善的调解网络。镇江、连云港等地两级法院还将指导人民调解工作纳入全年目标管理责任制，明确工作分工和任务，加强考核和督促。
（2）设立巡回法庭。人民法院应当从审判业务部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理各县（市）、区调处中心或者人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。
（3）建立庭前调解机制。在法院设立庭前调解窗口，选择具有较丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员（设想法院可以将辖区内具有一定学识、身份、专业知识和一定法律知识的人员聘请为调解委员，经过一定程序审程、任命后予以公布。法官可以根据调解类个案的具体情况决定将案件交付给某一位或几位调解委员调解，双方当事人也可以指定调解委员。这一制度的实质是让人民调解员在法官的监督下进行调解，将人民调解这种非诉讼纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制熔为一炉,二者互为补充。人民调解得以规范化，法院“僵硬”的诉讼得以适当软化。应该说这是公正与效益相结合的有效机制。）组成专门调解机构，负责庭前调解及人民调解协议的司法审查工作。
（4）建立对人民调解员的培训、指导制度。
①旁听制度。各级人民法院应当定期邀请人民调解员旁听依法公开审理的案件，人民调解员主动要求旁听的，应当予以支持。
②巡回法庭和人民调解指导员可以接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询，但不得就人民调解委员会正在调处的个案直接发表意见；帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作。
③定期培训制度。各级人民法院配合当地司法行政机关，制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和审判经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训，通过培训，使人民调解员能够掌握民事纠纷的性质、一定的法律知识和调解艺术，提高人民调解工作的水平。
④建立评阅制度。人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅。
⑤调解质量反馈制度。涉及人民调解协议的案件审理终结后，具体承办的审判人员应将生效的裁判文书寄送原承办的调处中心或人民调解委员会，就审理中发现的问题提出建议。
⑥加强人民调解员的刑事方面法律、法规的培训指导力度，支持人民调解组织积极做好刑事自诉、刑事附带民事赔偿的调解工作，充分体现被告人自愿、自治等原则，促进社会和谐稳定。
（5）行政诉讼适当引入调解机制，对三类案件（1、不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件。不服行政裁决诉讼案件存在三方关系人，即原民事争议的双方当事人和作出裁决的行政机关。一般情况下，行政机关在裁决过程中对原争议双方进行了调解。在行政诉讼过程中，若原告或第三人放弃权利，则被告行政机关的裁决即可以变更或撤销。2、不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼案件。3、不服行政主体作出的具体行政行为而提起的行政诉讼案件。尽管最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定：“不具有强制力的行政指导行为”“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，但此条规定逻辑地暗含了不服具有实际强制力的行政指导行为可以纳入司法审查的范围。随着我国市场经济体制的不断完善，指导、劝告、建议、提示、鼓励等具体行政指导行为在经济与社会管理实践中被越来越多地采用。但是，实践中只有组织法而无行为法上依据的行政指导大量存在，这就使得司法审查具体行政指导行为的合法性陷入困境，而在审理中适用调解解决具体行政指导产生的争议则可摆脱这种困境。法院在审查人民调解的同时，可以视情发现司法建议。）实行人民调解（人民调解委员会和行政机关调解）行政诉讼司法确认的形式结案。
（6）实行经人民调解程序的诉讼绿色通道
①就近立案制度。对于人民调解委员会调解未成的纠纷，当事人要求诉讼的，人民调解员应当将当事人要求诉讼的请示记入笔录，并由当事人签字确认。人民调解员应当通过联络网络，及时与所属人民调解委员会所在地的法院联系，法院应当派出审判人员到人民调解委员会，或者由巡回合议庭在人民调解委员会立案，充分利用现代科技手段逐步实现网上立案。
②口头起诉制度。就近立案时，当事人口头起诉的，具体承办审判人员应当将诉讼请求、事实和理由详细记入笔录，并由当事人签字确认。
③就近立案时，当事人提出诉讼费用免、减、缓交申请的，可以先行缓交，由具体承办的审判人员审查后交院长决定。
④简易程序制度。各基层人民法院及其派出人民法庭审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件，一般应当适用简易程序。
⑤先行调解制度。法院在审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件应当进行调解；对于就近立案的案件，具体承办的审判人员应当立即组织当事人进行调解。
⑥优先审执制度。涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件的当事人及其诉讼代理人要求法院依职权调查、收集调解档案资料或者证据材料的，法院应当优先安排，对此类案件应当优先审理与执行，巩固人民调解委员会的工作成果。
⑦对调解和好的离婚案件、调解维持收养关系的案件、能够即时履行的案件及其他不需要当事人履行义务的案件，可以不制作调解书，但应制作详细的调解协议，并由当事人及其诉讼代理人签名、盖章或者捺印。调解达成协议并经审判人员审核后，双方签的协议即发生法律效力。
调解书可以采用填写式，应采用电子签章技术或者其他快捷方法制作调解书，做到即时送达。经征得当事人同意，调解书中可以不载明案件事实。
⑧对刑事附带民事赔偿的人民调解协议书，经审查，可直接制作刑事附带民事判决书。
（二）效力衔接。
（1）当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。
（2）具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。
（3）经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力；对人民调解达成协议的，经当事人申请，庭前调解机构在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则， 凡经审查制作调解书的，即与法院判决止具有同等法律效力。仲裁制度为我们调解效力的衔接提供了依据。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。
（三）救济途径的衔接。
调解制度不可能保障百分百的运行无误，设立调解救济程序应是最有效的矫正手段。
（1）诉讼调解再审制度的完善。
①将违反法定程序，可能影响当事人利益作为申请再审的法定事由。
②将调解协议的内容违反禁止性法律规定的列入申请再审事由。
③对调解协议的内容损害国家、集体及社会公共利益的，法院有权决定再审。
④将当事人双方或一方恶意调解的假离婚、假抵债、假清偿等列入申请再审的事由。
（2）人民调解协议救济制度的完善。

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