[ 王冠华 ]——(2021-11-6) / 已阅3741次

采招释疑24：政府采购投诉的受理条件

王冠华

投诉制度作为政府采购领域顶层设计的一项救济制度，是法律赋予供应商在参与政府采购活动中实现公平有序竞争，用以维护其自身权益不受损害的重要手段。投诉处理是法律赋予财政部门的一项重要职能，而受理则是依法处理的首要环节。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令）第21条第（一）（二）项规定，财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，投诉书内容不符合财政部第94号令第18条规定的，按照补正期限进行补正或者补正后仍不符合规定的，不予受理；投诉不符合财政部第94号令第19条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由。因此，正确把握不予受理的情形，对于提高投诉处理的针对性，切实减少投诉的盲目性和随意性，具有重要意义。
就政府采购投诉的受理条件而言，除前述的明确规定外，对政府采购法律体系进行梳理，集中体现在以下15个方面：
第一，投诉主体需符合条件。根据《政府采购法》第52条、第55条以及财政部第94号令第10条、第11条规定，投诉主体仅应限于参与所投诉政府采购活动的质疑供应商。供应商可以委托代理人进行投诉，代理人提出投诉的，应当提交供应商签署的授权委托书，授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、具体权限、期限和相关事项。供应商委托律师事务所等机构代理质疑、投诉的，应当同时提交委托协议。委托协议中应载明委托代理的具体权限、事项、有效期及经办人等事项。
第二，被投诉人只能是采购人或者采购代理机构。根据《政府采购法》第55条和财政部第94号令第17条规定，被投诉人应是对质疑供应商作出答复或者未在规定时间内作出答复的采购人或者采购人委托授权范围内的采购代理机构。没有明确的被投诉人的，或者被投诉人选择错误，比如被投诉人为采购人和采购代理机构之外的其他供应商的，不予受理。
第三，投诉针对的对象必须是政府采购活动。《政府采购法》第2条第2、3款规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”“政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。”依此，对于非财政性资金的采购项目，或者虽使用财政性资金，但不属于集中采购目录以内的或者采购限额标准以下的采购项目，均不属于政府采购项目，因此，财政部门作为政府采购活动的监督管理部门，无需对非政府采购活动进行监管，更不得依据《政府采购法》《政府采购法实施条例》以及财政部第94号令的相关规定，受理针对此类活动的投诉。
第四，属于本财政部门管辖。根据财政部第94号令第6条规定，供应商投诉按照采购人所属预算级次，由本级财政部门处理；跨区域联合采购项目的投诉，采购人所属预算级次相同的，由采购文件事先约定的财政部门负责处理，事先未约定的，由最先收到投诉的财政部门负责处理；采购人所属预算级次不同的，由预算级次最高的财政部门负责处理。投诉不属于本部门管辖的，根据财政部第94号令第21条第（三）项规定，收到投诉书的财政部门应当在3个工作日内书面告知投诉人向有管辖权的部门提起投诉。
第五，财政部门对投诉事项有管辖权。财政部第94号令第4条规定：“政府采购……投诉处理应当坚持依法依规……原则”。管辖权是行政机关活动的基础和范围，按照职权法定的原则要求，作为法律、法规和规章赋予的职权范围和具体分工，提起的政府采购投诉必须是财政部门管辖范围内涉及政府采购的投诉事项。
第六，提起投诉前已依法进行了质疑。根据财政部第94号令第19条第2款第（一）项规定，“提起投诉前已依法进行质疑”是投诉人提起投诉的法定条件。依此，投诉是针对质疑答复而言的，质疑是进行投诉的必经程序。也就是说，质疑是投诉的前置程序，没有质疑环节，直接到财政部门投诉是违反程序要求的。
第七，除基于质疑答复内容提出的外，投诉事项不得超出已质疑事项范围。根据《政府采购法实施条例》第55条和财政部第94号令第20条规定，供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。依此，一般说来，投诉事项必须仅限于已质疑事项的范围。但是，对于基于质疑答复内容，供应商提出进一步的投诉事项的，财政部门不得以其超出已质疑事项的范围而拒绝受理。实务中，投诉人基于质疑答复内容而提出的进一步的投诉事项，总体上还是对质疑答复不满意的投诉，而财政部门对于投诉处理也主要是对质疑答复的合法性进行审查，因此，对于投诉人基于质疑答复内容而提出的进一步的投诉事项，财政部门应予受理并作出相应的处理决定。
第八，投诉书内容符合规定。根据财政部第94号令第19条第2款第（二）项规定，“投诉书内容符合规定”是投诉人提起投诉的法定条件。财政部第94号令第18条第1款规定：“……投诉书应当包括下列内容：（一）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、通讯地址、邮编、联系人及联系电话；（二）质疑和质疑答复情况说明及相关证明材料；（三）具体、明确的投诉事项和与投诉事项相关的投诉请求；（四）事实依据；（五）法律依据；（六）提起投诉的日期。”根据财政部第94号令第21条第（一）项规定，投诉书内容不符合规定的，应当在收到投诉书5个工作日内一次性书面通知投诉人补正；补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限；未按照补正期限进行补正或者补正后仍不符合规定的，不予受理。依此，投诉人提交的投诉书内容必须满足相关规范要求；如若不符合要求，则应进行补正，否则将不予受理。
第九，投诉书署名符合规定。从广义上讲，投诉书署名属于投诉书内容的重要组成部分，根据财政部第94号令第18条第2款规定，投诉人为自然人的，应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。投诉书署名不符合规定的，财政部门应当书面通知投诉人补正，投诉人未在补正期限内进行补正或者补正后仍不符合规定的，不予受理。
第十，在投诉有效期限内提起投诉。根据财政部第94号令第19条第2款第（三）项规定，“在投诉有效期限内提起投诉”是投诉人提起投诉的法定条件。就投诉期限而言，根据《政府采购法》第55条、财政部第94号令第17条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向符合受理条件的财政部门提出投诉。至于投诉期间的计算，应当适用《民法典》《民事诉讼法》的相关规定。
第十一，投诉方式应采用本级财政部门公布受理投诉的方式。财政部第94号令第7条第2款规定：“县级以上财政部门应当在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体公布受理投诉的方式……等信息。”第19条第1款规定：“投诉人应当……按照其规定的方式提起投诉。”依上述规定，政府采购中，投诉人采取何种投诉方式，要看县级以上财政部门在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体公布受理投诉的方式。实践中，县级以上财政部门公布的受理投诉的方式有现场递交、邮寄递交、电子邮件、传真等。在非现场递交的情形下，通常需要配合财政部门进行现场身份确认，以确保其投诉事项和投诉请求为投诉人的真实意思表示。如若供应商未依照县级以上财政部门公布的受理投诉的方式进行投诉，可视为供应商未投诉或者未收到投诉书；如若县级以上财政部门对投诉方式未予公布，投诉人需联系项目负责人具体确认。
第十二，同一投诉事项未经财政部门投诉处理。根据财政部第94号令第19条第2款第（四）项规定，“同一投诉事项未经财政部门投诉处理”是投诉人提起投诉的法定条件。依此，政府采购活动中，是禁止重复投诉的。这是因为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。因此，如若不服财政部门已做过的投诉处理决定，供应商就应依据《行政复议法》《行政诉讼法》及其实施条例、司法解释等的相关规定，依法提起行政复议或行政诉讼。当然，投诉虽经财政部门处理，但如若出现新情况、发现新理由的，供应商再次财政部门提起投诉，并不属于重复投诉，对于该等投诉，财政部门应予受理。
第十三，投诉人未对投诉事项提起诉讼。根据《信访条例》第2条第1款规定，所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。依此定义，投诉属于信访的一种类型。同时，《信访条例》第14条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”此外，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发〔2013〕26号）明确指出，“各级政法机关是依法处理涉法涉诉信访问题的责任主体，要及时审查、依法受理群众反映的涉法涉诉信访问题，严格落实依法按程序办理制度”。基于上述，对于已提起诉讼的投诉事项，即涉诉财政部门应不予受理。
第十四，投诉请求明确且附具必要的证明材料。《政府采购法实施条例》第55条规定，“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。”财政部第94号令第18条规定：“投诉人投诉时，应当提交投诉书和必要的证明材料，……投诉书应当包括下列内容：……（三）具体、明确的投诉事项和与投诉事项相关的投诉请求；……。”依此，投诉事项不清晰或者投诉请求不明确，或者相关依据、证明材料不完整的，根据财政部第94号令第21条第（一）项规定，财政部门应当在收到投诉书5个工作日内一次性书面通知投诉人补正，未按照补正期限进行补正或者补正后仍不符合规定的，不予受理。
第十五，投诉书副本数量满足要求。财政部第94号令第18条规定：“投诉人投诉时，应当……按照被投诉采购人、采购代理机构（以下简称被投诉人）和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本。”依此，同时根据财政部第94号令第21条第（一）项规定，投诉书副本数量不足的，财政部门应告知投诉人补充，供应商逾期未补充的，财政部门不予受理。

作者简介：北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所股权高级合伙人、管委会副主任、执业律师，九三学社新疆区委法律专门委员会主任，联系电话：18699089007。