[ 王冠华 ]——(2021-10-30) / 已阅2626次

采招释疑11：质疑函应包括的内容

王冠华

为进一步规范政府采购质疑和投诉行为，保护参加政府采购活动当事人的合法权益，财政部部长办公会审议通过了《政府采购质疑和投诉办法》，并于2017年12月26日以财政部〔2017〕94号令的形式公布，该办法自2018年3月1日起施行。关于质疑函的具体内容，财政部〔2017〕94号令第12条规定：“供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：（一）供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话；（二）质疑项目的名称、编号；（三）具体、明确的质疑事项和与质疑事项相关的请求；（四）事实依据；（五）必要的法律依据；（六）提出质疑的日期。”“供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。”
从法律性质来看，财政部〔2017〕94号令第12条属于强制性管理性规定，而非强制性效力性规定，如若供应商提交的质疑函确实缺少某些内容，不完全符合规定，采购人或者采购代理机构能否不予受理？答案是否定的。这不仅是因为财政部〔2017〕94号令第12条系强制性管理性规定，不会导致“不遵循即无效”的法律后果，从财政部〔2017〕94号令第13条“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函”的规定来看，凡是质疑函都不得拒收也是处理质疑最基本的要求；而且，我国政府采购法规体系也没有赋予采购人或者采购代理机构对供应商提交的该等质疑函不予受理的权力。换句话说，只要供应商提出的质疑未超法定质疑期间，即使质疑函内容不合规，采购人或者采购代理机构也不得拒收，否则就要承担相应法律责任。财政部〔2017〕94号令第36条规定，采购人或者采购代理机构拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，由财政部门责令限期改正；情节严重的给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或有关机关给予处分，并予通报。
质疑函不合规一般表现为两个方面：一是格式的不完整，比如未按照或者未完全按照《政府采购供应商质疑函范本》制作质疑函，缺少采购人名称、采购文件获取日期等；二是关键内容的不足，比如缺乏事实依据或必要的法律依据，未加盖公章，缺少质疑项目的名称、编号，等等。为避免或者减少质疑函不合规的情形，采购人或采购代理机构可以在采购文件里事先向供应商提供财政部制作的质疑函范本，引导供应商按照财政部〔2017〕94号令第12条关于质疑函的具体内容去制作质疑函。对于不合规的质疑函，采购人或者采购代理机构在接收时，如果发现不合规纯系供应商不了解相关规定导致的，为维护其合法权益，也可以主动告知其修改或者补正，告知时可附上《政府采购供应商质疑函范本》，但需注意的是，修改或者补正后的质疑函也应在法定质疑期间内提交，供应商逾期送达的，采购人或者采购代理机构应不予接收。需要重申的是，不合规属于事后判断的范畴，对其处理也不是受理阶段中需要解决的事项，故对于不合规的质疑函，如果供应商拒绝修改或者补正的，采购人或者采购代理机构也要先予受理，然后再根据该等质疑函的具体内容作相应答复。
对于不合规的质疑函，在调查核实的基础上，采购人或者采购代理机构可区分如下四种情形分别处理：
第一种情形：质疑既不合规，也不合法，即不符合《政府采购法》第52条和《政府采购法实施条例》第55条的质疑。对于该等质疑，采购人或者采购代理机构应当书面告知供应商，其质疑为无效质疑，依法无法答复，或者根据财政部〔2017〕94号令第16条规定，书面答复质疑不合法、不能成立。
第二种情形，质疑因不满足财政部〔2017〕94号令第12条第2款即“未由本人签字”“未加盖公章”或者“未提交授权委托书”不合规的，采购人或者采购代理机构应允许供应商（或其委托代理人）在规定的时限内对该等不合规情形予以补正，质疑人未能或不愿补正的，将直接导致采购人或者采购代理机构无法答复，此时径行驳回即可。实践中，质疑函缺少如下内容，将直接导致采购人或者采购代理机构无法答复：1.质疑供应商名称缺乏或者虚假（无名或者非实名质疑）；2.联系人和联系方式缺少或者虚假；3.没有质疑事项无法知道质疑内容；4.委托代理人没有提交书面授权委托书无法确定其为授权代表；5.质疑函没有签字没有盖章等，无法确定质疑内容是否系质疑人的真实意思表示，等等。
第三种情形，质疑有效，但不合规且缺少明确的事实依据或者请求。为维护供应商的合法权益，可告知供应商对质疑函进行修改或者补正，供应商拒绝修改或者补正导致采购人或者采购代理机构无法答复的，则书面答复质疑依法无法答复或者质疑不成立即可。为减少采购争端，建议实际操作中在采购文件中增加一项内容，即“供应商提交的质疑函不合规，应在法定质疑期间内及时修改或者补正，否则作质疑不成立处理”。
第四种情形：质疑不合规，但有效且有明确的事实依据和请求。该等质疑可能形式上不合规，但具备质疑的核心要件，对于该等质疑，采购人或者采购代理机构应当严格依据质疑答复程序，对质疑内容在充分调查核实后依法予以书面答复并作妥善处理。

作者简介：北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所股权高级合伙人、管委会副主任、执业律师，九三学社新疆区委法律专门委员会主任，联系电话：18699089007。