[ 杨小欣 ]——(2004-8-15) / 已阅45068次

③ 对于条例，最高法院用了“参照”一词（对于民法通则则用了“适用”一词）。为什么不用“依据”或“适用”，偏偏要用“参照”呢？令人难以理解[20]。
④ 通知只解决了条例和民法通则在适用上的关系问题(由于人身赔偿解释尚未出台,所以当然不涉及条例与该解释在适用上的关系问题)。
至于在通知发布后出台的人身损害赔偿解释与条例在适用上的关系问题, 据本文所评论的答记者问的说明, 最高法院的选择是, 该解释与民法通则一样, 不适用于医疗事故引起的赔偿案件, 只适用于医疗事故以外的原因引起的医疗侵权赔偿案件[21]。

二 “区分不同案件分别适用法律”原则的法律根据论―答记者问见解的不当性
（一）关于医疗纠纷赔偿案件的分类和分类的依据
答记者问认为, 医疗纠纷案件, 是指“因医疗过失致人损害这一特殊领域的侵权行为引
起的民事赔偿纠纷”,“根据我国法律( 指民法通则)和行政法规( 指条例)的规定,医疗纠纷可分为医疗事故侵权行为引起的医疗赔偿纠纷案件和非医疗事故侵权行为或医疗事故以外的其他原因引起的医疗赔偿纠纷案件”。二者的区别在于致害原因不同,“前者致害的原因以构成医疗事故为前提,后者致害的原因是不构成医疗事故的其他医疗过失行为”。笔者认为,上述见解无论在理论上还是在实践上都是欠妥当的。
1． 答记者问关于医疗纠纷案件的定义没有包括因医疗上的故意侵权所引起的民事赔偿案件。
医疗侵权行为既可能由过失构成,也可能由故意构成。这是医疗侵权的现实和医疗侵权构成论的常识。答记者问将医疗纠纷案件限定为医疗过失侵权引起的民事赔偿案件, 显然是不切实际的、违反常识的[22]。
既然答记者问对医疗侵权所下的定义不是以过错(包括过失和故意)而是以过失为标准,那么, 以这一定义为理论前提的、答记者问关于医疗侵权赔偿案件的法律适用问题的全部议论, 只能被理解为仅仅是关于医疗过失侵权赔偿案件法律适用问题的议论; 答记者问所主张的“区分不同案件分别适用法律”的原则, 也只能被理解为仅仅适用于医疗过失侵权赔偿案件的审理。
尽管这一定义对医疗案件的诉讼实践(比如法律适用方面)也许不会产生什么负面影响(因为医疗上的故意侵权赔偿案件,无论在理论上是否被划归为医疗侵权赔偿案件, 都同不构成医疗事故的医疗过失侵权案件一样, 适用民法通则和两个赔偿解释的规定), 这一定义也许会使人产生一种错觉, 以为医疗侵权的特征( 区别于普通侵权)是过失, 而未必是专门职业性, 从而忽视医疗侵权案件在审理上所可能具有的不同于普通侵权案件的特点( 比如, 在举证责任的分配方面, 被告医疗机构须承担证明其被诉医疗行为不存在过错或与损害后果没有因果关系的责任[23] )。
2． 对两类案件所作的区分并非具有“法律”的根据。
尽管答记者问明言, 法律( 即民法通则)和行政法规( 即条例)是区分两类医疗侵权赔偿案件的依据, 但在事实上, 这种分类仅仅是以条例(关于医疗事故的定义)为依据。因为现行民法通则或任何其他法律并没有为这种分类提供任何标准。
依笔者之见, 由于医患之间的权利义务关系已成为我国常见的也是重要的民事法律关系,医疗侵权赔偿案件已成为侵权案件中常见的职业侵权案件,所以, 其构成要件或分类标准 (及后述的赔偿标准)的问题, 如果被认为有必要专门加以规定的话[24], 应当由立法机关通过法律( 比如消费者权益保护法那样的特别法 ) 的形式作出规定; 在现行法律对该问题尚未作出专门规定的情况下, 应当由行使民事裁判权的法院直接根据民事通则关于侵权民事责任构成要件的规定, 通过自己的解释来加以解决, 而不应当依赖一个没有得到法律特别授权的行政立法。
3。 对两类案件所作的区分未必有多少实际意义。
根据条例关于医疗事故定义的规定,“医疗事故,是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故”(第2条); 根据条例关于医疗事故等级的规定, 作为医疗事故构成要件之一的人身损害, 除了死亡伤残以外, 还包括“造成明显人身损害的其他后果的”情况(第4条)。条例不仅较其前身办法扩大了医疗事故的范围, 而且采用了开放型的规定方式, 使得条例制定当时难以预见或不便列举的、但在医疗活动中实际发生的因医疗过失引起的其他“明显的人身损害”后果, 也有可能被法院认定为医疗事故范围内的损害后果。因此, 答记者问所说的不构成医疗事故的医疗过失侵权赔偿案件, 其实际范围大概是很有限的, 换言之, 医疗事故引起的医疗赔偿案件在事实上大概占了答记者问所说的医疗纠纷案件的绝大部分[25]。所以, 以这一分类为前提的“分别适用法律”的原则在事实上, 与其说是“分别适用”, 还不如说是以适用条例为原则, 以适用民法通则为例外。
不仅如此, 由于条例对“人身损害”没有下定义, 卫生部制定的医疗事故标准也没有对条例规定的“造成明显人身损害的其他后果的”情况作出完全的列举, 所以, 案件当事人所主张的、医疗事故标准中没有列举的损害后果( 比如因投药过量导致的精神障碍), 是否属于条例所规定的人身损害或者是否具有条例所规定的“明显性”的问题, 可能会成为法院在定案时不易判断的问题。答记者问所作的分类在审判实践中有时可能会面临难以适用的困境[26]。
（二） 关于审理医疗事故引起的医疗纠纷案件应当优先适用条例的法律根据论
答记者问认为, 虽然两类案件在本质上同属于民事侵权损害赔偿纠纷, 在原则上应该适用民法通则, 但由于“条例是体现国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策的专门处理医疗事故的行政法规”,“是对构成医疗事故如何处理所作的特别规定”,“是从特别规定的意义上解决了医疗事故这一特殊侵权类型纠纷的责任承担问题”的行政法规, 所以法院在审理医疗事故赔偿案件时, “应当优先适用条例”, 不应当适用民法通则和人身损害赔偿解释; 赔偿数额的确定应当参照条例规定的标准, 不应当依据人身损害赔偿解释所确定的标准。区分两类案件分别适用法律原则所“体现的适用法律的二元化, 不是法律适用依据不统一, 而是法律、法规在适用范围上分工配合的体现”。
以上是答记者问的重点内容,是答记者问为了论证法院审理医疗事故引起的民事赔偿案件应当优先适用条例这一原则的合法性而提出的法律根据论。
在此, 笔者为了议论的方便, 根据上述法律根据论的内容, 将该论分解为如下三个论点:①条例是体现国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策的法;②条例是专门处理医疗事故及其损害赔偿问题的行政法规;③条例是(民法通则的)特别法。以下先依次对三论点和以三论点为据所作的推论是否妥当的问题进行考察, 而后对“分工配合”论作一简短的评价。
1． 尽管条例确实体现了国务院制定的对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊政策[27], 也未必能够据此得出法院“应当优先适用条例”的结论。
道理很简单。因为在法律上, 一项反映特殊政策的法规范要取得优先适用的效力，必须具备一定的条件( 请见下文 ), 否则法制的统一就得不到保障。
2． 尽管条例确实是专门处理医疗事故及其损害赔偿问题的行政法规, 也未必能够据此要求法院优先适用条例审理医疗事故赔偿案件。
这里有两个必须弄清楚的问题。其一是, 条例到底是关于谁处理医疗事故的行政法规。其二是, 只有具备了什么样的法律上的条件, 条例中关于医疗事故赔偿制度的规定才能成为法院审理医疗事故赔偿案件的依据, 现行条例是否具备了这样的条件。以下分别检讨这两个问题。
(１) 条例不应当被理解为是关于法院裁判医疗事故赔偿案件的行政法规。
笔者认为, 条例首先应当被理解为是关于卫生行政机关处理医疗事故的行政法规。条例为卫生行政机关处理医疗事故提供了行政法规上的根据,它赋予了卫生行政机关处理医疗事故的权限(包括处理请求的受理权、事故报告的受理权、事故或事故争议的调查权、交付鉴定权和鉴定结论审查权、事故争议定性权、对事故单位和责任人的行政处罚权、事故赔偿争议的调解权等), 规定了卫生行政机关处理医疗事故争议的准则(包括基本原则、医疗事故的构成要件和分类标准、交付鉴定的条件、审查鉴定结论的基准、行政处罚的种类和适用条件、赔偿调解的条件和赔偿范围及赔偿标准)和程序。
其次, 条例还可以被理解为是关于医学会设置医疗事故技术鉴定的机构、组织和实施医疗事故技术鉴定, 为医疗事故争议当事人协商解决其争议和卫生行政机关处理医疗事故争议提供专门辅助的行政法规, 是医学会实施鉴定的行政法规上的依据。
那么, 能否进一步将条例(中关于医疗事故构成要件和赔偿标准的规定)理解为是关于法院审理医疗事故赔偿案件的行政法规, 是法院审理这类案件的法律依据呢？依笔者之见, 不能(理由请见笔者关于第二个问题的论述)。虽然人们可以从条例制定史中发现, 条例的起草机关卫生部确实希望法院执行条例规定的赔偿标准(不过, 不知为什么, 卫生部未在条例中直接表明这种希望或在条例中作出旨在拘束法院对医疗侵权案件的裁判的规定)[28], 但是, 由于人大并未授予国务院作出这种决定的权力, 所以条例的起草者卫生部也好, 制定者国务院也好, 其希望只能停留在希望, 不能变成对法院有约束力的决定。法院也没有法律上的义务把条例起草者或制定者的这种希望作为自己在审理医疗事故案件时必须满足的法律上的要求。
为了避免误解起见, 笔者在此申明一点。上述笔者的意见所否定的仅仅是条例对法院审理医疗侵权民事案件的适用可能性。笔者并不认为条例对法院审理的任何案件都没有适用可能性[29]。
( 2 ) 现行条例并不具备成为法院审理医疗赔偿案件( 尽管是其中的一部分案件 )的法律依据的条件。
现行条例关于医疗事故赔偿范围和赔偿标准的规定, 只有在其制定得到了人大(或其常委会)的特别授权(无论是通过法律还是通过决定), 并且该项授权之目的是指示国务院为法院审理医疗事故赔偿案件制定赔偿标准的情况下, 或者在法律明确作出了诸如“行政法规对医疗事故赔偿作出规定的,适用行政法规”之类的规定的情况下, 才有可能成为法院审理医疗事故赔偿案件的依据。现行条例并不具备这样的条件。
① 医疗事故赔偿制度应当被认为是法律事项。因此, 国务院在立法机关没有授权的情况下不能自行就该事项制定行政法规。
众所周知, 我国现行宪法没有采用立法权的代表机关(即立法机关)独占制[30]。宪法在规定代表机关即全国人大及其常委会行使国家立法权的同时, 也赋予了国务院行政法规制定权。一般认为, 国务院在宪法规定的职权范围(第89条) 内,不仅有权就现存法律的执行制定行政法规(执行性的职权立法), 而且有权就法律尚未规定的或只作出一般规定的、法律事项( 即只能制定法律的事项)以外的事项, 自行( 即无需人大的特别授权)制定行政法规 ( 创设性的职权立法。其制定的目的不是为了执行现行法律已经规定的权利义务规范, 而是为了创制现行法律尚未规定的或尚未具体规定的权利义务规范[31]); 国务院如果要就法律事项制定行政法规, 则必须得到人大的特别授权( 授权立法或委任立法 )。那么, 本文所讨论的医疗事故处理条例中关于医疗事故赔偿的规定, 应当被认为属于哪一类行政立法呢? 依笔者之见, 因为没有证据表明它的制定获得了人大的特别授权, 所以不能说它是授权立法; 因为它创设了新的权利义务规范[32], 所以也不能说它是执行性的( 执行民法通则的 )职权立法。在此可以说的是, 它是创设性的自主立法。至于这一自主立法是否是职权立法, 则取决于医疗事故赔偿制度是法律事项还是行政立法事项 ( 即国务院不需要人大的特别授权就可以自行制定行政法规的事项 )[33]。
根据我国立法法( 2000.7.1.实施。条例是在立法法生效之后制定的, 因此应当符合立法法的有关规定) 第8条关于立法权限分配的规定, 除了“民事基本制度”等该条列举的事项是“只能制定法律”的事项外,“必须由”全国人大及其常委会“制定法律的其他事项”也属于“只能制定法律”的事项 (“必须制定法律的其他事项”被认为包括宪法或其他法律规定的应当制定法律的事项和其他应当由人大制定法律的事项)。在此我们姑且假定, 医疗事故赔偿制度相对于民法通则第106条第2款和第119条所规定的侵权损害赔偿制度而言, 可以被视为民事个别制度。那么, 民事个别制度是否应当被认为属于立法法所规定的必须制定法律的“其他事项”呢 ? 如果人们仅仅注意到立法法明文将“民事基本制度”而不是“民事制度”作为法律事项加以列举这一事实的话, 那么也许会作出民事个别制度不是“必须制定法律的其他事项”, 而是行政立法事项这样的结论。但笔者认为, 这样的理解是过于仓促的,不慎重的。因为它忽视了民事制度在整个社会生活中和国家法律体系中所占据的重要地位; 忽视了民事制度中的个别制度在性质上和重要性的程度上所存在的多样性; 忽视了立法法所体现的民主的法律保留原则和宪法所规定的法治国家原则及民主政治原则对于立法法第8条的解释所应当具有的重要的指导意义, 没有注意到这些原则对行政立法权的事项范围所应当具有的重要的限制作用。
民事制度所调整的人身关系和财产关系是基本的普遍的社会关系,民事制度在我国法律制度的体系中占据了仅次于宪法制度的重要地位。我们在解释立法法关于立法权限分配的有关规定时, 应当充分注意到民事制度在总体上的重要性, 不能仅仅以立法法明文将民事制度中的基本制度而非民事制度全体列为法律事项为由, 就轻率地认为民事制度中的个别制度,只要尚未制定法律的, 统统属于行政立法事项。
民事个别制度仅仅是相对于民事基本制度而言的概念, 并不意味着它所涉及的事项不是重要事项, 并不意味着它不是重要的制度。不可否认, 在民事个别制度中, 确实存在比较次要的制度, 比如仅仅就某项法律规定的民事权利的发生或成立的手续规则作出规定的制度。但也必须承认, 民事个别制度中又存在许多相当重要的制度, 比如直接规定某项民事权利的具体内容的制度; 更应当看到, 民事个别制度中还存在不少具有特殊重要性的制度, 比如为了对特定范围的民事关系进行特殊的调整, 对民事基本法所设定的权利义务加以变更的特别民事制度。不仅如此, 我们还应当看到, 涉及民事权利义务内容的种种民事个别制度, 在各自所调整的主体范围和规定的权利义务的性质及重要性程度等方面, 在其涉及的利益关系的复杂性和引起的社会关心的程度等方面, 也存在多样性。那么, 医疗事故赔偿制度( 如果被认为有必要在现行民法通则以外加以专门规定的话) 是什么样的民事个别制度呢? 毫无疑问, 它是具有特殊重要性的民事个别制度(在侵权法的领域,其重要性不亚于任何特别制度)。因为它不仅将规定特定范围的民事权利的具体内容 ( 即医疗事故损害赔偿请求权的具体范围和标准), 而且将对医疗事故被害人在现行法律(民法通则)上享有的实体权利作出某种变更; 因为它将与每一位患者(而每一位居民都有可能成为患者)的切身利益有关, 它将关系到患者最重要的权益即生命健康权益在受到医疗侵权损害时的法律救济的程度; 因为它将涉及到多方面的复杂的利益关系的调整, 必将引起社会的广泛关注和争议。对如此重要的民事个别制度, 我们在判断它是否可以归属于行政立法事项时, 应当非常谨慎, 应当依据立法法在立法权限划分的问题上所依据的原则和宪法确立的有关原则作出结论。
立法法制定史表明, 该法关于中央一级的立法权限划分的规定是以如下两条原则为依据的。第一条是立法的民主性原则，即民主的法律保留原则。它要求立法权由全国人民的代表机关全国人大及其常委会行使, 要求将基本的和重要的事项归属于人大立法权的保留事项; 第二条是国家管理的效率性原则, 即行政效率原则。它要求确保国家行政机关拥有足够的权力, 以便实现对公共事务的有效管理[34]。笔者认为, 将医疗事故赔偿制度理解为立法法所规定的必须制定法律的其他事项之一, 不仅完全符合立法法所体现的民主的法律保留原则, 而且在任何意义上都不会对行政效率产生负面影响。
根据我国宪法关于国家权力诸权能分工的基本规定, 国家立法权属于人大, 国家行政权属于国务院。行政权的本质特征是执行权, 即执行人大制定的法律，对公共事务进行管理。不是为了执行法律的法规范创制并不是行政权的固有权能。现行宪法的制定史表明, 宪法之所以赋予国务院行政法规制定权(如前所述，一般认为该权力包括执行性的和创设性的两种法规制定权), 主要是考虑到在人大的实际立法能力还很有限的情况下, 立法工作如果完全由人大及其常委会来承担, 当时我国所面临的巨大而又紧迫的立法需求就难以在较短的时期内得到满足, 涉及广泛公共领域的行政管理活动就难以在较短的时期内摆脱无法可依的困境, 行政管理的效率就难以得到法规范的切实的保障。因此, 笔者认为, 我们如果承认宪法确实将法规制定权尤其是创设性的法规制定权赋予了国务院的话, 那么我们就应当承认, 该项授权在很大程度上是在特定历史条件下所采取的一种权宜之计, 是带有临时性质的制度安排。在我国的立法步入21世纪之时, 宪法的该项授权规定是否已经完成了它的历史使命 (至少就人们一般承认的创设性的法规制定权而言), 因而应当对该规定加以修改, 将国务院的法规制定权明确限定为执行性的法规制定权的问题姑且另当别论, 我们至少应当承认, 医疗事故处理条例制定时的我国立法的总体状况较之宪法制定当时, 已经发生了根本性的变化; 人大或其常委会完全有能力有时间就医疗事故赔偿制度制定法律(如果人大认为有必要制定的话)。笔者确信, 没有任何证据和理由能够令人信服地说明, 国务院为了确保行政效率, 就连请求人大立法或人大授权都来不及, 只能自行就该制度制定行政法规[35]。
由于立法权限问题在宪法所规定的国家权力分工体制中占据了特别重要的地位, 所以我们在解释立法法关于立法权限划分的规定时,不能不考虑宪法规定的有关原则。众所周知, 我国宪法确立了法治国家原则和民主政治原则。尽管二者都具有社会主义的性格和中国的特色, 因而与资本主义国家宪法的相关原则存在一定的本质上的区别, 但没有人能够否定, 根据我国宪法规定的法治国家原则, 涉及广大人民群众的重要切身利益的权利义务规范, 尤其是对基本法律已经规定的权利加以变更的规范, 应当作为法律的保留事项, 由立法机关制定法律; 根据我国宪法所体现的以人民代表大会制为根本内容的民主政治原则, 涉及广大人民群众重要切身利益的、涉及广泛的社会群体之间的利益关系调整的问题, 当然应当由人民的代表机关全国人大或其常委会通过立法程序( 即公开的讨论和多数表决制)来解决。除非人大作出特别授权, 不应当由国务院或其组成部门自行决定。立法法关于立法权限划分的规定所体现的民主的法律保留原则, 反映了宪法所规定的法治国家原则和民主政治原则的基本要求。要言之, 医疗事故赔偿制度虽然可以被视为民事个别制度, 但由于它具有相当程度的重要性, 所以应当被划归为法律事项。国务院无权在作为自主立法的现行医疗事故处理条例中, 就医疗事故赔偿问题, 根据自己的政策判断, 制定相对于民法通则而言具有特殊性的规范。国务院原本应当就其认为必须制定的反映特殊政策的医疗事故赔偿制度, 或者向人大(常委会)提出法案, 或者请求人大(常委会)作出授予国务院制定权的决定[36]。
除了以上已论及的观点以外, 在判断医疗事故赔偿制度是否应当划归为法律事项时,还应当考虑政策制定的公正性确保的观点(尽管立法法关于立法权限分配的规定似乎没有考虑这一观点)。如本文三所述, 公立医疗机构占了我国( 城镇) 医疗机构的绝大部分, 在我国医疗行业中居于主导地位, 我国的医疗事故赔偿问题主要与公立医疗机构有关。由于公立医疗机构是由政府财政拨款设立的医疗机构,所以涉及公立医疗机构的医疗事故赔偿, 实际上与其说是由发生事故的医疗机构自己掏腰包赔偿, 还不如说是设立该机构的政府以其财政投资赔偿(除非赔偿金从该医疗机构的创收收益中支付)。因此,政府实际上是公立医疗机构的医疗事故赔偿的利害关系人。既然如此,由政府出面就其所设立的医疗机构(当然还附带了私立的或合作的医疗机构)和医疗事故受害人之间的赔偿权利义务关系设定标准, 从公正性的观点来看就是不妥当的(关于条例规定的赔偿制度的内容是否公正的问题,请见本文三的分析)。
② 即使医疗事故赔偿制度可以被认为属于行政立法事项, 国务院也未必有权就该事项制定具有民事裁判规范性的行政法规。换言之, 即使条例关于医疗事故赔偿制度的规定本身没有超越国务院的法规制定权限, 该规定也并不因此而当然具有民事裁判规范性，具有拘束民事裁判的法律效力。除非人大作出了明确的授权决定或在相关法律中作出了适用条例的规定。
笔者认为, 在国务院所制定的行政法规（更不用说下级行政机关制定的规章）中, 严格而言, 只有行政法规范, 即规定国家行政管理活动中的行政管理机关与被管理者之间的权利义务关系的规范才具有裁判规范性 － 行政裁判规范性( 当然其制定必须符合立法法所规定的有效条件)。法院在审理相关的行政案件时，应当以其作为审查被诉行政行为合法性的依据（行诉法第52条）。行政法规中的民事法规范, 即规定一定范围的平等主体之间的人身或财产关系的规范, 是行政机关裁决该类民事纠纷的依据。那么, 这种民事法规范与法院审理案件应当有何关系呢? 依笔者之见, 不能一概而论。应当区分行政和民事两种裁判，分别加以判断。
第一, 如果与该规范有关的行政裁决依法可以成为行政诉讼的对象，即依法应当服从司法审查，那么，法院在审理此类行政案件时，应当以该规范作为审查被诉行政裁决的合法性的依据之一。换言之，行政法规中的这种民事法规范具有行政裁判规范性。如果适用该规范的行政裁决或其他形式的行政处理（比如行政调解），在当事人于法定期限内表示不服（或就原民事争议向法院起诉）的情况下，依法应被视为不存在或者依法不能成为行政诉讼的对象，那么，行政法规中的这种民事法规范就不具有行政裁判规范性。
第二，行政法规中的民事法规范，只有在人大授权国务院制定该规范并且授权决定中包含了授权国务院为法院审理特定民事案件制定该规范这一明确的意思表示，或者人大在有关法律中作出了适用行政法规的规定的情况下，才具有民事裁判规范性，才具有拘束民事裁判的法律效力（当然该项行政立法必须符合立法法所规定的有效条件）。否则，就不具有民事裁判规范性，法院就没有法律上的义务以该规范为依据审理相关的民事案件。笔者之所以这样认为，除了前面已经提及的立法权限分配原则外，主要是考虑到行政权和司法权在宪法上所处的位置关系。根据我国宪法，行政权和司法权都从属于人大的立法权，二者之间没有隶属关系。行政权不能介入司法权的作用领域。如果国务院在没有获得人大授权的情况下，自主地为法院审理民事案件制定裁判规范并要求法院适用该规范，就是超越了行政权的宪法界限, 把司法权置于行政权的支配之下, 把法院作为隶属于行政机关的裁判机构。毫无疑问，这样做在宪法上是不能容许的。
正如我们在解释立法法关于立法权限划分的规定时, 不应当无视宪法, 作出可能导致国务院有权就法院审理部分医疗侵权民事案件的基准制定行政法规这种结论的解释一样, 我们在判断条例关于医疗事故赔偿的规定的法律意义时, 也不应当无视宪法, 作出条例的这些规定具有民事裁判规范性这样的结论。
那么，条例关于医疗事故赔偿的规定到底具有什么法律意义呢？鉴于条例规定了医疗事故赔偿的行政调解制度，笔者认为，条例关于医疗事故赔偿的规定可以被认为,也只应当被认为是医疗事故赔偿行政调解的依据。也就是说，卫生行政机关在处理医疗事故的过程中，如果争议当事人就赔偿问题请求该机关进行调解，该机关在主持调解时, 应当根据条例所规定的赔偿范围和标准，考虑条例所规定的应当考虑的有关因素, 确定赔偿数额。仅此而已[37]。
议论至此, 附言一句。以上见解①和见解②相比,前者虽然在理论上应当能够成立(笔者自信),但在实际上恐怕难以行得通,因为其代价似乎过高了。后者在理论上退了一大步,从而回避得出条例关于赔偿的规定是越权的因而是无效的这样的结论。笔者试图在承认条例关于医疗事故赔偿的规定没有越权的同时,对该规定的法律意义作出最低限度的符合宪法有关原则的限制性解释（这种解释是最大限度的妥协，提示了关于这个问题的解释论的底线）。
( 3) 最高法院无权决定适用条例审理医疗侵权民事案件(尽管是其中的一部分案件)。

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