[ 董振宇 ]——(2021-4-29) / 已阅8749次

争鸣|砍伐耕地上树木是否构成滥伐林木罪
原创 董振宇 李芳
【基本事实】
2014年3月20日8时许,被告人范在未取得采伐许可证的情况下,将自家位于村东的杨树出售给被告人郭某采伐，后郭某雇佣他人共砍伐速生杨树230棵。经鉴定,被砍伐的林木蓄积12.06立方米。2019年11月28日检察院向法院提起公诉。法院依法适用普通程序组成合议庭公开审理本案。
【审理过程】
上述事实,被告人范某、郭某在开庭审理过程中亦无异议,且有经过庭审举证、质证的以下证据予以证实,被告人范某、郭某在公安机关的供述与辩解,证人证言,砍伐林木照片,现场勘测报告,科技检验检定研究所鉴定意见书,林业局关于被伐树木的现场勘测报告,公安机关出具的关于检测报告的说明,现场勘查笔录现场图及现场照片,公安机关出具被告人到案经过的说明,被告人的户籍信息等证据证实。
法院认为,被告人范某、郭某违反森林法规,滥伐林木数量较大,其行为已经构成滥伐林木罪。公诉机关指控的罪名成立。被告人郭某主动投案,到案后如实供述所犯罪行,系自首,且认罪认罚,依法从轻处罚。被告人范某当庭自愿认罪,可酌情从轻处罚。公诉机关的量刑建议适当。依照《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第二款、第二十五条第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一、三款、第七十三条第二、三款、第五十二条、第五十三条,《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百零一条之规定,判决如下:
被告人范某犯滥伐林木罪,判处有期徒刑八个月,缓刑年,并处罚金人民币五千元。
被告人郭某犯滥伐林木罪,判处有期徒刑六个月,缓刑年,并处罚金人民币四千元。
2020年5月25日法院判决。宣判后当事人没有提出上诉。检察院没有提起抗诉。
【讨论问题】
本案是一起被告人自首、认罪认罚的案件，判决书已发生法律效力。但是我们认为：本案被告人是否构成犯罪值得推敲。近年来，一些地方在承包的耕地上种树比较普遍。土地承包证、土地承包合同能够证明土地性质。农民获得一点经济收入很不容易。在裁判文书网检索也发现其他地方的法院有类似刑事判决书，砍伐耕地上树木以滥伐林木罪被追究刑事责任。对此类案深入研究具有普遍意义。本文从实体法角度讨论三个问题：
一、本案被告人范某的行为是否违反了《森林法》相关规定？
二、对承包耕地上种的树木，林业局有无权力确认产权和颁发采伐许可证？
三、未取得采伐许可证情况下，砍伐耕地上种的树木数额较大的，是否构成滥伐林木罪？
【作者观点】
一、《刑法》第三百四十五条属于空白罪状，构成滥伐林木罪以违反《森林法》的规定为前提
《刑法》第三百四十五条第二款规定，违反森林法的规定，滥伐森林或者其他林木，数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数量巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
法释〔2000〕36号 《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000年11月17日最高人民法院审判委员会第1141次会议通过)第五条规定：违反森林法的规定，具有下列情形之一，数量较大的，依照刑法第三百四十五条第二款的规定，以滥伐林木罪定罪处罚：
（一）未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证，或者虽持有林木采伐许可证，但违反林木采伐许可证规定的时间、数量、树种或者方式，任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木的；
（二）超过林木采伐许可证规定的数量采伐他人所有的森林或者其他林木的。
林木权属争议一方在林木权属确权之前，擅自砍伐森林或者其他林木，数量较大的，以滥伐林木罪论处。
从罪状的分类看：《刑法》第三百四十五条属于空白罪状。空白罪状没有具体说明某一犯罪的成立条件,但指明了必须参照的其他法律、法令,规定空白罪状的法条也称为空白刑法或白地刑法。从它没有具体说明犯罪的成立条件来说,是空白罪状;从它指明了必须参照的法律、法令而言,是参见罪状。不过,我国的刑法分则中,被称为空白罪状的条文,在指明了参照法规的同时,也描述了部分构成要件要素(如刑法第345条第2款规定:“违反森林法的规定,滥伐森林或者其他林木,数量较大的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金。”）之所以采用空白罪状,是因为这些犯罪首先以触犯其他法规为前提,行为内容在其他法规中已有规定,刑法条文又难以作简短表述。空白罪状的特点是,参照其他法规、避免复杂表述。①
因此，准确认定在耕地上种树的行为的法律性质和砍伐耕地上树木是否应办理砍伐许可证，是正确处理本案关键。
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二、耕地以及耕地上所种树木不适用《森林法》调整
（一）我国现有农用地土地管理制度
1.《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
《土地管理法》第三十条和第四十条进一步规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”、“禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”
《土地管理法》第三十三条规定，国家实行永久基本农田保护制度。
2.1999年1月1日起施行的《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3.国务院《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004〕1号）规定“近年来，一些地方违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定，占用基本农田进行植树造林、挖塘养鱼等，使基本农田面积不断减少，严重削弱了粮食生产能力。为实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，现紧急通知如下：坚决制止占用基本农田进行植树等行为”。
4.国办发明电〔2020〕24号《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》：
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。党中央、国务院高度重视耕地保护，习近平总书记作出重要指示批示，李克强总理提出明确要求。近年来，党中央、国务院出台了一系列严格耕地保护的政策措施，但一些地方仍然存在违规占用耕地开展非农建设的行为，有的违规占用永久基本农田绿化造林，有的在高速铁路、国道省道（含高速公路）、河渠两侧违规占用耕地超标准建设绿化带，有的大规模挖湖造景，对国家粮食安全构成威胁。地方各级人民政府要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，按照党中央、国务院决策部署，采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。经国务院同意，现将有关要求通知如下。一、严禁违规占用耕地绿化造林。要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策。平原地区要根据资源禀赋，合理制定绿化造林等生态建设目标。退耕还林还草要严格控制在国家批准的规模和范围内，涉及地块全部实现上图入库管理。正在违规占用耕地绿化造林的要立即停止。
根据上述规定可知，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农业用地中，耕地种树和毁坏森林、草原开垦耕地等等改变耕地用途的做法都是法律禁止的。
（二）有关部门对于耕地所种树木进行产权登记具有违法性
《农村土地承包法》第二条本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第二十四条国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包法》第十四条发包方享有下列权利：（二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。
根据上述规定，国家对于耕地、林地、草地实行统一登记，并向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书就是为了确认土地经营权。同时确保承包方按土地的用途使用合理土地。
因此，有关部门对在耕地上所种树木产权确认，实际上以国家机关名义对改变土地用途这种非法行为的确认，是滥用权力的违法行为，是对《土地管理法》实施有严重破坏性。
（三）对耕地上种植的树木实施行政许可没有法律依据
《行政许可法》第四条设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。2020年7月1日起施行的《森林法》第十五条规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。森林、林木、林地的所有者和使用者应当依法保护和合理利用森林、林木、林地，不得非法改变林地用途和毁坏森林、林木、林地。
《森林法》第五十进一步明确规定，采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐；采伐自然保护区以外的竹林，不需要申请采伐许可证，但应当符合林木采伐技术规程。农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木，不需要申请采伐许可证。根据上述法律规定，森林、林木的所有权登记以及采伐许可都限定在林地范围。
综上所述，耕地以及耕地上所种树木不适用《森林法》调整。
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三、冲突的适用
办策字〔2009〕183号《国家林业局办公室关于农田内林木采伐管理有关问题的复函》山东省林业局：
《山东省林业局关于农田内树木采伐管理问题的请示》（鲁林政字〔2009〕264号）收悉。经研究，现函复如下：
耕地（你局来文所称农田）属于非林业用地。根据《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（林资发〔2009〕166号）关于“非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐”的规定，在改革期间，耕地上林木的采伐管理由各地自主决定。特此复函。二〇〇九年十一月十三日
国办发明电〔2020〕24号《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》与办策字〔2009〕183号《国家林业局办公室关于农田内林木采伐管理有关问题的复函》相比：时间晚、级别高，内容相冲突时，在执行上应以《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》为准。

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