[ 牛建国 ]——(2020-8-3) / 已阅11313次

“府院联动”机制最早由浙江的法院提出，后被最高法院多次以正式文件肯定，是在破产审判推进过程中探索出来的一套政府与法院形成联动、共同处理破产案件的工作机制，经过实践证明，具有很高的必要性和可操作性。成都地区的法院的破产审判起步虽晚，但在办案过程中也逐步感受到了“府院联动”工作机制的必要性，并积极地进行推动。
在我国，“官本位”思想极为深重，如果政府对一件事情缺乏应有的重视，那么这件事就很难办成。当政府对破产程序的重视程度不够，法院和管理人的社会公信力就会降低很多。当一个事件涉及人数较多时，人民就很容易聚集在一起来找政府出面解决，成都过去的一些群体事件已经充分证明了这一点。一旦政府面对较大问题不出面、不积极解决，之后往往容易酿成更大的问题，又迫使政府不得不出面解决。如果党委政府不重视破产程序，各行政机关就不容易发挥主观能动性，对《破产法》的规定难以理解，进而难以将《破产法》的规定进行贯彻落实。另一方面，债务人一旦进入破产程序，许多债权人的债权就再也无法得到全部实现，因此就容易将怒火转移到法院和管理人身上，尤其破产程序要求债权人主动申报，债权人就很容易认为法院助纣为虐、管理人与债务人沆瀣一气，对法院和管理人的工作有很大的抵触。甚至一些管理人为了与情绪激动的债权人沟通，直接谎称政府工作人员。而在行政机关内部来说，没有行政机关的协调，《破产法》中赋予法院、管理人、债务人的权利就没办法切实落到实处，更不必说相关的优惠政策了。
为此，成都中院向市委、市政府报送了《中共成都市中级人民法院党组关于建立市级层面常态化处置“僵尸企业”府院统一协调联动机制的请示》等关联文稿4篇，尽管得到了主要领导的批示，但尚未进入实质化工作的阶段，“府院联动”还有很长的路要走。
除此之外，破产案件的财政保障也不足。2017年底，成都中院就草拟了《设立企业破产管理人专项保障资金的报告》，希望通过市财政设立专项援助资金的方式解决“无产可破”案件的部分资金来源，但该专项资金至今尚未落实。破产审判起步更晚的四川其他地区像宜宾等地，从去年开始设立专项资金，到如今第一笔资金已经落实到位。破产案件中，债务人应当支付的诉讼费用、管理人管理、变卖、分配债务人财产的费用和管理人履行职务的费用均属于破产费用，由债务人的财产支付。而许多企业在进入破产程序时，已经无现金流支付破产费用，即便有可供变卖的财产，也往往因为无法支付前期费用而使得破产程序进入僵局。因此，法院在受理“无产可破”的破产案件时就很担心程序能否顺利结案。
二、法院受理破产案件的内在动力不足，物质资源保障不足，案件办理难度较大
法院是审理破产案件的核心，法院受理破产案件数量少有很重要的内部原因。笔者在走访过程中了解到，成都中院民五庭于2015年12月成立，负责破产和强制清算案件。2016年以来，全市法院工审查破产案件594件，其中中院245件，基层法院349件，裁定受理192件，其中中院94件，基层法院98件。其中成都中院与基层法院的受理案件数量比例跟检索结果的比例基本一致。
成都两级法院裁定受理的15件案件中，重整计划执行完毕的4件，均为成都中院审结，已批准重整草案2件，剩余9件尚未批准重整计划草案。成都中院积极努力学习沿海省份的先进经验，对受理破产案件采取较为开放的态度，对破产立案持相对开放和规范的态度，一方面在接收破产立案材料的时候只进行形式审查，不在立案庭设置障碍，并实质审查是否符合破产的情形，另一方面，对所有递交的材料出收据，保障申请人的权利。同时，积极推进破产管理人队伍建设，较早就开始建立破产管理人名册，并出台《破产案件管理人工作规范（试行）》《企业破产管理人分级管理办法（试行）》《企业破产案件管理人考核评价办法（试行）》，并组织年度考核，让管理人不断提升办案水平。在2017、2018年度管理人履职情况综合考评中，对考核不合格的2家中介机构从名册中予以淘汰。2019年度又开全国先河组织管理人考试对已有管理人名册重新洗牌。可以说，成都中院在成都乃至全四川来说，在破产审判工作都是最为积极、办理案件经验最多、立案难度最低的法院。但是，成都中院的法官也面临着诸如人手不足、经费不足、疲于处理非案件事务等问题的困扰。以下为具体的原因：
1、从事破产审判的法官人数少，精通破产审判业务的法官更少，但破产案件的难度高、办理时间长，办理破产案件吃力不讨好。
成都中院的法官坦言，受理破产案件的增速仍然难以提高。尽管成都中院已经设立了专门的破产审判庭，但是仅有四名审判法官，这四名法官就肩负起了成都中院在破产审判工作中的全部职能，甚至在办案过程中，因为社会对《破产法》的不了解、对管理人工作的不配合，还需要对外协调机构与债权人、投资人进行各种磋商，将大量的精力放在了“树立公众对破产法的了解、树立公众对管理人的信任”这些事上。从法院的角度来说，人员配置完全不足以应对数量庞大的破产案件，即便法官仅仅审理破产案件，少则几十、多则上千的债权人数量也往往让法官的工作量变得极为巨大。因此，积压的案件在排队等待处理，后续接收的破产申请就只能从到达立案庭的时候起，就开始排队了。
2、破产案件本身难度高、周期长，是与过去的审判、执行所不同的跨审判、执行的一种新的案件类型，给许多基层法院带来极大的挑战。
相对于增挂了破产庭牌子的成都中院，成都地区的基层法院中没有设置专门的破产法庭或者有专职的破产审判法官的，一般由审理经济类纠纷的民二庭法官兼任审理。基层法院本身案件数量众多，原本案件的积压量就极高，再来一批耗时费力且业务水平要求极高的破产案件，抵触情绪成为广大基层法院和基层法官的必然态度。而这一情况，对基层法院有业务指导职能的中级法院也无计可施，一方面基层法院没能在破产案件中像诉讼案件一般起到分流主要案件的压力的作用，另一方面成都中院自己尚且办案压力巨大。
诉讼审判的压力是一个问题，另一个问题还在于破产案件的办理本身的技术要求就要高很多。破产案件是对债务人财产的二次分配，本质上来说是概括执行债务人财产的程序。而目前来说，除专门办理破产案件的法官外，破产案件的审查是由审理商事案件的法官来负责，在原来的审判、执行两条线思维下成长起来的审判法官在接触大量涉及执行的业务时，往往显得力不从心。更重要的是，惯性的审判思维非常容易在破产审判中容易产生偏差。以现在网上流行的话来说，就是破产法以其高难度、高要求“实力劝退”诸多法官。特别是很多符合“执转破”条件的案件，如果没有进破产程序，债务人无财产可供执行，执行庭下发一纸“终结本次执行”的裁定书即可结案，一般不会劳力费神去“转破”。因为如果从执行转到破产，那么执行庭就要负责移送案件，参与破产审查，审判庭则将面临审理更为复杂的破产案件。如果院领导重视破产案件还好，如果院领导不重视，党政机关又没有重点关注，破产案件简直如烫手的山芋。
3、外部的支持力量不足，未能形成“府院联动”机制，管理人水平较低。
前面已经提到，政府部门对破产程序的重视不足，未能给予充分的物质保障和外部支持，原本应当监督管理人工作、主导案件审判程序的法官不得不以自身的公信力来参与诸多协调工作，大量的事务性工作严重损耗了法官的时间和精力，造成司法资源的严重浪费。
另一方面，则是法院对管理人整体水平的担忧。“无产可破”的案件固然可用财政专项资金来为破产案件提供物质保障，但管理人队伍的整体建设则不是一朝一夕的事。成都中院对管理人队伍的建设一向是走在前面的，也出台若干管理规定，并组织年度考核。目前，成都中院的管理人在册的一级管理人虽有十家，但办理上市公司、金融机构或其他大型企业破产，当前的管理人队伍是否具备相应的能力，法院心里恐怕也没底。
如果这还只是杞人忧天，那么有些法院在办理破产案件中碰到一些管理人存在不懂《破产法》、不懂企业经营、诉讼思维难以转变等问题，则在审判工作中倍感吃力。管理人如不具有优良的行业人脉或资源，也不具备其他的商业资源来快速筹资为债务人进行注血，尚且还能依靠专业工作推动程序、确保程序合法、维护债权人合法权益，然一些其他地方的管理人在履职过程中将债务人的资产贱卖，损害债务人、普通债权人权益的事件层出不穷则也是让法院难以完全信任管理人。还有的管理人不懂企业的经营，对企业的盈利模式和经营困境没有充分的认识，难以对企业的重整方式提出方案，更谈不上招募重整投资人。甚至，还有的管理人未能查明债务人拥有的土地性质，错误地将租用的土地当成企业自有的土地进行对外处置，致使土地的买受人与管理人、法院之间产生激烈的矛盾，让法院信誉扫地。法院想通过倚重管理人的工作来回归审判这一核心地位，但这一想法时常被残酷的现实浇下一盆又一盆的冷水。
可以说，缺乏政府的有力支持、缺乏较高水平的管理人工作，以及《破产法》本身的较高要求都让法院在审理破产案件的过程中产生畏难情绪，导致破产程序很难发挥出应有的作用。

第四部分 建 议

一、从政府的角度来说，为破产程序提供物质保障，形成联动工作机制，为法院的破产审判“增信”“减负”
1、提供资金支持，降低“无产可破”案件进入破产程序的难度。
设立破产救助专项资金，目前来说已经是迫不及待的工作了。能够支付破产费用的债务人在所有符合破产条件的企业中只占一小部分，但几乎每一个破产案件的债权债务及财产的清理都需要耗费管理人大量时间和经历，许多企业在陷入困境后往往人员离职、账册不清，资产处于管理混乱的状况。因此，如果能够建立类似“法律援助”的制度，则可以减轻法院对因缺乏资金而无法推进破产程序的担忧。
2、发挥行政机关各部门的优势和专长，采取积极行动的姿态，利用自身的行政优势化解社会矛盾。
在笔者走访的一些案件中，一些地方政府在债务人进入破产程序之初就对债务人有了较为深入的了解，较为关注债务人进入破产程序后的情况。因此，这些地方政府会在破产案件受理后跟法院保持良好的沟通，在法院及管理人在与行政机关或事业单位，甚至一些国有企业的沟通中出现问题的时候及时进行协调。因此，管理人在与诸如公安、税务、市场监管等部门沟通时，就相对顺畅，法院的文书能够得到尊重和执行，管理人的身份也得到认可。法院和管理人耗费在事务性工作上的精力减少了，自然破产程序的推进就更快。反过来，保持良好的沟通，法院也比较容易清楚地了解行政机关对破产程序推进过程中的一些实现的看法。行政机关对其自身主管的单位或者行业是非常了解的，特别是一些对企业经营情况非常了解的主管行政机关，其能够给予法院和管理人非常具有建设性的意见。还有一些基层行政机关时常参与群众工作，具有非常丰富的群众工作经验，比法院和管理人更具有与众多债权人沟通的能力，与法院和管理人形成协调联动机制，真正参与到破产案件中来，才能真正妥善处理可能威胁地方稳定的隐患。
行政机关如果带头遵守《破产法》、积极向债权人宣传《破产法》，那么债权人，特别是涉及民生的小额债权人，就会基于对政府的信任而产生对破产程序有更加深入的了解，客观上增强法院和管理人的公信力。
笔者在办理案件和走访的过程中深有体会，一些有着上百万甚至上千万的债权的债权人，可以跟债务人、投资人坐下来共同协商对策，反倒是一些小债权人，可能因几万甚至几千块的债权人对债务人非常怨恨，难以沟通。这些债权虽然小，但是关系到债权人的生计，所以这部分债权人的诉求需要单独考虑，这也是立法者设立小额债权表决组的用意所在。而这些小额债权人在非常无助时往往会非常依赖政府的公权力，这个时候一旦看到政府在跟法院、管理人一起解决债务人的问题，甚至政府都不一定需要做多少实质的工作，债权人就会更加容易交流，这个过程也可以有效防止过激的、群体性事件的发生。这些都是很值得成都学习的。
3、政府各部门要对破产案件的难易程度有正确的认识，树立协助法院办好破产案件的信心。
行政机关可能也会因此担心，“府院联动”机制正式落地以后会承担其较多的司法机关的职能。在走访过程中，笔者也了解到，在制药厂的破产结束后，当地政府及法院对于破产案件的抵触情绪降低了很多。有成功案例在前，后续案件的“府院联动”有了参考也有了经验，即便政府不再那么积极主动协调，法院和管理人也能够顺利地推进破产程序，并没有出现政府工作量激增的局面。
中国人忌讳谈“死”，一些地方政府也担心债务人进入破产程序后对当地的社会稳定产生冲击。看似企业进入破产程序后债务人的所有债权债务都会进行一并处理，问题会全面爆发，实则由管理人接管债务人财产可以解决悬在债权人心中最大的几个问题：有多少债务、有多少资产、自己能拿回多少钱。中国人面对财产分配历来有“不患寡而患不均”的传统思维，将所有债权集中，让债权人之间形成博弈，最终形成同一顺位债权人按债权比例分配财产的局面，进而最大程度化解债权人的情绪。更为重要的是，破产程序是一个公开的程序，法律对破产案件的每一阶段和时间节点都有明确的规定，这样就能在一些重要的节点提前做出准备，防范可能引发的社会稳定问题。就像地震的危害主要在于不像其他气象灾害、地质灾害可以提前预测并进行疏散，如果地震能够有较为充足的时间进行疏散，那其影响和危害就会降低很多。对社会进行行政管理本身就是行政机关的职能，与其坐等事件爆发再全力扑救，不妨提前预警将问题扼杀在摇篮。
笔者走访多地发现，一个地区只要第一个较为重大的破产案件得到了妥善的处理，那么法院处理起后续的破产案件抵触情绪就会降低很多，收案的阻力也会降低，一些法院甚至将之前未受理的破产案件一口气全部受理。而在“示范型”案件中的临时府院联动会议机制，就会很容易作为一种常态化的工作模式而留存下来，如案情简单则各司其职，如案情重大则互相协同一致共同处理面临的问题，发挥出破产程序应有的作用，形成对地方经济有利的多赢局面这在当前的经济形式下对拯救民营企业具有突出的意义。
进行经济建设，本身就是政府的工作目标之一，企业的发展也离不开党政的帮助。目前，受国内外经济形势的影响，许多民营企业陷入困境，中央和地方也出台了多项措施鼓励帮助民营企业度过难关。破产程序正是企业退出市场的机制，通过这一司法程序可以让没有生存希望的企业及时退市，也可以让有挽救希望的企业甩掉包袱重新回归市场。而这部分有望回归市场的企业，经过了破产程序的考验，才是真正有挽救价值的企业，选取这些企业来落实相关政策，可以发挥出更好的市场效果。如何选取民营企业，不能只看规模、就业人数，最重要的还是考虑其作为市场主体的盈利能力。
破产程序，可以说是让企业从市场中来，再让企业到市场中去接受临死前最后的一次检验，检验过关则如凤凰浴火重生，关键在于始终坚持市场主导，充分利用市场的竞争机制。反之，过分考虑债务人的规模及破产可能带来的失业等问题，则又会像过去一般给企业带来不应有的经营负担。
二、针对破产案件立案难，建议探索“统一立案与指定受理相结合”的立案模式，合理分流案件数量
破产案件受理难，除了程序本身的难度和人少事多的客观情况外，很大程度上还在于破产案件的受理要求于当前实施的立案登记制不符，在受理前需要进行实质审查。目前，立案登记制在全国各级法院已基本落实，立案庭仅对案件作形式审查，不对当事人的实体权利义务做形式审查，具体权利义务的审查有办理业务的审判庭或执行局法官来进行。而破产案件的受理前提是审查企业是否具有《破产法》所规定的“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”的情形。针对这种情况，各地法院对案件受理过程进行一定的探索和创新，以促进破产立案的规范。
目前，对受理破产案件的管辖法院的级别根据为被申请破产企业核准登记的主管机关级别来确定，一般由该登记机关对应的同级人民法院管辖破产案件。对“执转破”案件，则以中级法院受理为原则、以基层法院受理为例外的级别管辖制度。根据这些规定，破产审判实践走在全国前列的深圳中院就结合地区实际，探索出了更具有可操作性的地方破产审判规则。深圳范围内的所有破产案件的均由深圳中院受理审查，基层法院仅对“执转破”案件具有受理审查的权限，同时所有破产案件的衍生诉讼均由基层法院受理。这样受理破产案件的法院就只负责审理破产案件，有利于提高破产案件的审理水平、缩短审理周期，同时兼顾效率，由对案件相对熟悉的基层法院来受理审查“执转破”案件，将衍生诉讼交由办案经验丰富的基层法院办理。
其实四川地区已经有法院在充分利用破产案件的移送。像德阳中院在受理由其管辖的破产案件后，就将案件指定由具备审查条件的法院，例如旌阳区法院审查。规模稍大的城市，像成都其实完全可以借鉴这些地区的做法，探索建立其一套符合成都实际的破产案件受理及指定规则。这一规则有两个重点，其一是将所有破产案件的审查权归于中院，受理后再根据实际情况交由下级法院审理，直接解决基层法院立案难、业务水平较弱的问题；其二是将“执转破”案件分流到基层法院，减轻成都中院的压力，同时减少因破产受理法院与执行法院不一致所带来的司法资源的浪费。成都中院对应的基层法院达24家，全国主要城市中找不出第二家管辖这么多基层法院的中级法院，因此解决全市的破产立案难的问题一定要进行全局考量，共同解决立案难的问题。
三、注重提升破产审判业务水平，探索破产案件简易审理流程、整合现有资源，实现破产案件的协同审理机制
破产程序是一种特殊的司法程序，法院在这一过程中扮演着核心的角色，所以法院，尤其是基层法院一定要对破产程序有充分的重视。破产案件的推行是目前的趋势，各地均鼓励有条件的法院设立破产审判庭专门办理破产案件，最高院也已经将破产案件和强制清算案件纳入法院的绩效考核范围，可以说种种措施都在积极鼓励各地法院。未来的破产案件只会越来越多，提前重视起来，积累办案经验提升业务水平，才能应对今后日益增加的破产案件。
破产案件涉及的债权类型多样、债务人差别巨大、涉及众多利益甚至大量公众利益，办理难度高是普遍公认的。成都中院在办理破产案件中就非常注重提升业务水平，也在一开始就学习其他地区成熟的经验，注重建设管理人队伍，广受好评。但是，也应当意识到成都还有24家普通基层法院，这么多法院受理的案件数量与中院受理的基本持平并不应当是常态。作为成都地区的基层法院，更应当积极探索破产案件的审判，注重提升自身的业务水平，向其他法院学习。
笔者在调研过程中，对德阳地区的破产审判工作留下了深刻印象。德阳市制造业众多，当地法院根据地方特点，尤其注重发挥破产审判职能服务供给侧改革，破产案件的审判起步较早，甚至德阳中院是全川最早设立专门破产审判庭的，成为全国第四个专门的破产审判庭。尽管以检索案件数量来看位列第二，不及成都地区的一半，但是考虑到德阳地区总共只有6家普通基层法院，这一数据非常令人瞩目。尤其是德阳全市7家法院均有破产审判实践，且全省法院受理案件数量的检索结果中，前十位的法院德阳有三家上榜：旌阳区法院、德阳中院、什邡市法院，在全省法院破产案件受理数量中分别排第2、6、7位。
在德阳法院中，破产审判处于领跑地位的是位于德阳市主城区的旌阳法院。以目前能够检索到的公开案件来看，旌阳法院受理的破产案件数量位居全省基层法院的首位，尤其是在去年大力推进破产审判程序后，一年内就受理了超过10起破产案件，增速显著，是排名第二的超越当地中级法院受理案件数量的基层法院（另一家法院是广安市的前锋区法院）。作为一家基层法院，旌阳法院非常注重对破产案件的探索和实践，其中最为突出的是以下三方面的工作：1、全院协调、执审融合加强对“执转破”工作的推进，降低执行案件移转的难度；2、推进案件繁简分流，以“简案快审、繁案精审”为原则，探索出一套“简化审理”流程，加快对部分简单的破产案件的审判速度；3、推进三个共享，包括人员共享、执行法官与破产法官组成混合合议庭审理破产案件，实现优势互补，手段共享，要综合运用执行手段、破产手段和刑事手段。充分运用搜查、扣押等措施，全面收集破产所需资料，充分利用执行程序的效率和强制力，以及破产程序的执行彻底性和分配公平性，切实保障当事人实现合法权益，以建立“执行程序破产跟进、破产程序执行跟进”的工作机制，实现执行部门与破产审判部门之间高度协调、深度融合。
旌阳法院敢于受理案件的背后有一整套机制的配合，尤其是花大力气建立起了法院内部的协同机制，从法院内部减轻破产法官的负担、支持破产法官的工作，同时探索简化程序，快速推进破产案件的审判进程。这些都值得其他法院反思和学习。成都作为省会城市不仅应当看到东部和南部地区的先进，也应当看到周边地区的实践成绩，提升自身的破产审判业务水平，助力成都市的产业结构转型升级和营商环境建设，提升成都对全川经济建设的工作的引领作用。
四、探索管理人选任的创新，实现可根据案件难以程度灵活遴选管理人的机制
法院除应当继续加强对破产管理人队伍的建设外，还应当适当在一些案件中扩宽对管理人的选任范围。法院在遴选和考核中介机构的过程中也没有想清楚，破产管理人最重要的是什么。如果说过去还是重在培养管理人队伍，做到“有人可用”，那今后就需要逐步转变为“选贤任能”。“破死”不难，唯生可贵。
笔者认为，优质管理人不是读几本书就能培养的，必须具备“党政认同，商界之友，律界精英”这三个条件，缺一不可。企业再生必须要求决策者懂企业运行模式、了解该企业行业背景及人脉、具有广泛商界资源以便迅速筹集资金完成注血重组、与注册地党政有良好的沟通关系以便迅速完成法律文件争取优惠政策等等，具备这些能力的管理人才能在企业进入破产程序后，良好地行使企业的日常管理权、更快地推进破产程序、为企业的重生规划蓝图。
《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》发布至今已逾十年，其中某些条文已经不符合当前破产审判的实际。像破产实践走在前面的江苏，在省高院的指导下，选取了一些法院进行改革试点，突破原有管理人库的名册限制，可以根据案件难易程度个案单独招募，突破省域、市域范围向全国的中介机构公开招募。同时，一些试点法院还设定破产案件难易程度评判标准，结合不同的案件采取不同的选任方式，例如一些法院对案情简单、适用简易程序的破产案件采取摇号的随机方式指定。还有的法院采取招募与摇号结合的方式，先招募管理人，经过筛选后在最终的几个备选中进行随机摇号，既保障可选范围，又兼顾公平，降低廉政风险。

第五部分 结 语

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