[ 李钢 ]——(2020-1-6) / 已阅18704次

准确理解落实纪检监察工作双重领导体制
广西 李钢

纪检监察机关是党和国家专责监督机关，是坚持党的领导、加强党的建设、推进全面从严治党、加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作的重要力量。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上指出，党的十九大以来，我们贯彻落实新时代党的建设总要求，坚持把党的政治建设摆在首位，深化运用监督执纪“四种形态”，夺取反腐败斗争压倒性胜利。这些成绩来源于党中央的坚强领导，来源于各级党组织和广大党员的共同努力，来源于全体人民的支持与参与，来源于广大纪检监察干部的努力奋斗，来源于纪检监察体制机制改革创新，而发挥重要作用的就是纪检监察双重领导体制的改革创新。
历史地认识理解双重领导体制
1978年，党的十一届三中全会决定“加强党的领导机构和成立中央纪律检查委员会”，作为“保障党的政治路线的贯彻执行的一个重要措施”。40年来，伴随改革开放的深入推进，伴随中国特色社会主义道路的形成发展，纪检监察工作的理念思路、体制机制、方式方法不断创新。在中国共产党历史上，纪律检查机关的领导体制经历过“三个阶段”的演变过程：第一阶段“与同级党委大致平行”，即纪委对党的代表大会负责，这主要是在1949年之前；第二阶段，“党委单一领导体制”，时间大致在1949年至1982年之间；第三阶段，为“双重领导体制”，党的十一届三中全会后，恢复重建的各级纪委的领导体制沿用了党的八大以来的做法，即在同级党委领导下进行工作，1980年，中央纪委向党中央建议，将中央纪委以下的各级纪委的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，这个建议得到党中央批准。1982年9月6日，中共十二大通过的《中国共产党章程》规定，“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”，此后历次党代会修改的党章都规定了纪委的双重领导体制。
十九大修改的《党章》第四十五条规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导。《中国共产党党内监督条例》第十五条第二项规定，党委（党组）履行的监督职责包括“加强对同级纪委和所辖范围内纪律检查工作的领导，检查其监督执纪问责工作情况”。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》贯彻落实党章和条例的规定，第三条第二项规定，坚持纪律检查工作双重领导体制，监督执纪工作以上级纪委领导为主，线索处置、立案审查等在向同级党委报告的同时应当向上级纪委报告。第五条规定，中央纪律检查委员会在党中央领导下进行工作。地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。党委应当定期听取、审议同级纪律检查委员会和监察委员会的工作报告，加强对纪委监委工作的领导、管理和监督。以上条款是党章等党内重要法规关于纪委双重领导体制的最新规定，既开宗明义、明确清晰地延续重申了双重领导体制，又对其提出了总体要求，是对坚持和加强党对纪检工作领导的具体化，明确了同级党委领导的职责、方式和要求，对加强上级纪委领导的内容及同级党委和上级纪委领导之间的关系做出了原则规定，在具体化、程序化、制度化方面迈出了重要一步。
唯物史观告诉我们，历史永远是前进性与曲折性结合着向前发展的，其发展轨迹呈现波浪式特征，我们对事物规律性认识也是如此。随着我们对纪检工作实践的不断发展，对纪检工作规律的认识也不断深入和提高，对纪检工作领导体制的认识和实践也逐步经历从“与同级党委大致平行”到“党委单一领导体制”，到“高度概括的双重领导体制”到“相对具体化的双重领导体制”的变化。这是唯物史观中发展观点、相对性观点和对立统一规律的必然要求，是问题意识和时代需求的结果，下一步，还需要根据实践的发展与需要，立足当前、着眼长远，进一步研究制定完善纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的意见，更加注重制度设计的细节，切实提高指导性、操作性和科学性。
辩证地把握落实双重领导体制
体制障碍是最大的障碍，机制缺陷是根本的缺陷。影响反腐败成效的问题主要是反腐败机构职能分散，形不成监督合力，有些案件受到各种因素的影响难以得到坚决查办，有的地方腐败案件频发却追究责任不力。归根到底，这都是体制机制方面的问题。十八届中央纪委三次全会工作报告指出，制定党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化意见，探索形成有效工作机制。强化上级纪委对下级纪委的领导，建立健全报告工作、定期述职、约谈汇报等制度。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。业界和学者将之归纳为“两个为主”要求。党的十九大后，根据纪检工作实践发展和事业需要，中央纪委又提出了下级纪委日常履职考核以上级纪委为主的明确要求，学界将之进一步归纳为“三个为主”。
上述讲话和要求揭示了双重领导体制具体化的相关内容和改革进程。整个发展变化都遵循马克思主义实践观，坚持“实践-认识-再实践-再认识”的规律认识不断前进的循环轨迹。无论是“两个为主”还是“三个为主”，都是在现行双重领导体制内从工作机制上解决问题的改革创新具体要求，横向上，加强各级党委对反腐败工作的全过程领导，纵向上，加强上级纪委对下级纪委的重点领导，最终统一于加强党中央对反腐败工作的集中统一领导。
要切实把握好对立统一的辩证关系，科学、理性贯彻落实双重领导体制的要求。
坚持完善地方同级党委的全过程领导。党章总纲规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大制度优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。第四十六条第一款规定，各级纪委主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。该条第三、四款对如何划分同级党委与上级纪委的领导权限及相互关系进行了相对详细的指导性规定，这是在党章层面对双重领导体制的具体化、制度化和程序化，也确立了双重领导体制的最高权威性。贯穿这个体制的核心要义一直没有改变，那就是坚持党对全面从严治党和反腐败工作的集中统一领导，推动纪律检查工作更好发展，更好为党和国家事业发展提供坚强政治和纪律保障，确保党总揽全局、协调各方的领导核心地位坚如磐石，确保中国特色社会主义航船行稳致远。十九届中央纪委三次全会工作报告总结改革开放40年来纪检监察工作的认识和体会时，强调“始终坚守协助党委推进全面从严治党的职责定位”，“把监督责任摆进去，把协助党委推进全面从严治党职责摆进去”。无论是党章规定，还是其他重要党内法规规定，以及中央和中央纪委全会重要决策部署，始终都是旗帜鲜明、态度坚定地提出和强调坚持纪律检查工作双重领导体制，强调同级党委要加强对同级纪委全过程、常态化领导。在坚持这一原则的基础上，也随着实践的发展对同级党委领导的具体内容进行了调整与完善，明确了同级党委领导的职责、方式和要求，其中定期听取、审议同级纪律检查委员会的工作报告是同级党委加强领导的基本内容；党委加强对纪委工作的领导、管理和监督，还包括旗帜鲜明支持纪委行使职权、开展工作，为其履行职责创造有利条件、排除干扰，及时研究解决纪检体制改革中遇到的问题，加强对纪委的监督、督促纪委加强自身建设，等等。
健全加强上级纪委的重点领导。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会强调，要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争，改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。基于十八大之前个别地方存在党委领导权力过大，地方纪委不及时向上级纪委请示报告，在问题线索处置和案件审查调查等方面不及时、不主动、不深入、不依法，甚至压案不查、跑风漏气、执纪违纪等等，严重损害了纪律检查工作双重领导体制的权威性和实效性。党中央坚持以问题为导向，为了纠正个别地方党委纪委偏离这一体制的现象，实现地方党委和上级纪委各自权力的相互制约和监督，实现全面从严治党和反腐败工作依法理性有效推进，从而提出了加强上级纪委对下级纪委领导，强化地方纪委对同级党委履行职责、行使权力的监督的时代命题，经过不断探索实践，选取突出矛盾进行突破，对几项重点工作明确强化上级纪委的领导，形成了“两为主”和“三为主”的现行基本架构，并在党章和其他党内法规中进行了明确规定。这是对纪律检查双重领导体制本源的回归，也是新时代下对这一体制的改革创新，是继承与发展、守正与创新的关系，不是对双重领导体制的否定，也不是对坚持同级党委领导的清算，坚持同级党委领导和加强上级纪委领导是对立统一的辩证关系，两者互为存在条件、互相制约监督，相辅而相成，共同构成了双重领导体制的完整内涵和要求，是推动全面从严治党和反腐败工作高质量发展的两翼、双轮，缺一不可，任何一个落实不到位就会影响整体效果。
涉及地方各级党委与上级、同级纪委的权力划分和关系处理，这是全局性重大事项，只有中央才有权力进行研究和决定，地方各级党委、纪委要严格按照党章等党内法规规定，及中央和中央纪委明确部署要求，严格谨慎、一丝不苟地贯彻落实双重领导体制，只要法规依法规定、中央明确要求的坚定坚决执行，不缺位、不变通、不折扣；只要尚无明确规定、中央尚未要求的不越规逾矩，不越位、不冒进、不激进。各级党委、纪委要准确理解中央关于双重领导体制的精神实质，提高把握政策的理论思维能力，精准把握政策实质和要求，对于已经明确规定要求的，要在贯彻落实的具体措施上积极作为、敢做善为、创新会为，对于没有规定要求的，切不可擅自创制，胡乱作为，在贯彻中偏离中央对双重领导体制的要求。