[ 王克先 ]——(2019-12-1) / 已阅6180次

行政协议非诉执行实务探讨
——以国有土地上房屋征收补偿协议为例
王克先 吕凯利 浙江新时代律师事务所
[内容提要]行政协议纠纷主要表现为行政机关不履行、不按约履行或者违法变更、解除行政协议或者行政相对人不履行、不按约履行行政协议。如果行政机关违法违约，行政相对人可以提起行政诉讼。但对于行政相对人既不申请行政复议又不提起行政诉讼，也不履行协议约定义务的情形，基于我国行政诉讼“民告官”的特定性质，行政机关显然无法通过提起行政诉讼的方式实现行政协议目的，再则对于行政协议也无法提起民事诉讼。
虽然目前对行政协议申请非诉执行缺乏直接的法条规定，但行政协议申请非诉执行仍能从行政诉讼法找到依据；从行政诉讼设计看，当行政相对人不履行或不按约履行行政协议时行政机关为实现其行政协议目的，申请非诉执行成了唯一的途径；各地法院近年来对行政协议非诉执行也有相当的实践，积累了丰富的经验。至于程序方面，行政相对人不履行行政协议，行政机关强制要求其履行属于行政强制，故非诉执行可依照《行政强制法》中没有行政强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行的程序实施。
[关键词]行政协议 非诉执行 实务 探讨
一、问题的由来
行政协议纠纷主要表现为行政机关不履行、未按约履行或者违法变更、解除行政协议或者行政相对人不履行、未按约履行行政协议。
2014年11月1日修订，自2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（下称2015年《行政诉讼法》）第十二条第（十一）项明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。
据此，如果行政机关违法违约，行政协议相对人可以提起行政诉讼维护其权益。但对于行政协议相对人既不申请行政复议又不提起行政诉讼，也不履行协议约定义务的情形，基于我国行政诉讼“民告官”的特定性质，行政机关显然无法通过提起行政诉讼的方式实现行政协议目的，且2015年《行政诉讼法》实施后对于此类协议也不能以提起民事诉讼的方式进入诉讼程序。对这种情况如何处置目前找不到明确的法条，相应的理论也是寥寥。
2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）根本没有涉及行政协议，更不用说行政协议相对人既不申请行政复议又不提起行政诉讼，也不履行协议约定义务时如何处理。据说行政协议司法解释已几易其稿，但至今没有发布。如此现状严重影响行政机关的行政效率，甚至是无路可走。
二、房屋征收补偿协议性质
行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议因其一方当事人为行政机关而兼具行政法律关系和民事法律关系的双重特征。一方面，行政协议是双方当事人协商一致的产物，权利义务具有对等性；另一方面，行政协议属于行政机关实现行政管理的一种方式，因行政机关作为协议的一方当事人，双方当事人在法律上的地位具有一定的不平等性。
房屋征收补偿协议（下称《补偿协议》）是作为征收人的行政机关与被征收人对房屋征收与补偿事宜达成一致意见，确定双方权利义务的协议。实践中《补偿协议》由房屋征收部门或者房屋征收部门委托的征收实施单位与被征收人签订，房屋征收部门或者房屋征收部门委托的征收实施单位是市、县人民政府委托行使行政职能的机关，协议是为了达到行政机关征收房屋之目的，内容为双方协商一致确定，故《补偿协议》当属行政协议。
三、《补偿协议》非诉执行的可行性
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第二十五条第二款规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。但可以提起民事诉讼或是行政诉讼并不明确。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（1996年）曾规定：拆迁人与被拆迁人……双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，……依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。因此，对于被征收人不履行或不按约履行征收（拆迁）补偿协议时，行政机关也可以作为原告主动提起民事诉讼。
但2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，行政相对人起诉将作为行政诉讼受理，如果行政机关起诉按照民事诉讼受理的话，那就成了一个事实由于原告地位的不同成为二种诉讼模式。人民法院审理行政案件与民事案件所适用的法律和审判规则，以及把握的裁判尺度和裁判思路均有不同，这将直接影响当事人的实体权利义务，同一事实由于诉讼的不同可能会得出二种不同的结论，这有违公平公正的司法基本原则，这条路显然行不通。既然行政机关提起诉讼的道路行不通，那么对《补偿协议》非诉执行就值得考虑了。
虽然目前对《补偿协议》非诉执行缺乏法条直接规定，但《补偿协议》非诉执行仍具有可行性，具体理由如下：
（一）可以从行政诉讼法找到依据
《补偿协议》作为行政协议虽然在表现形式上体现为双方达成的协议而与一般的行政行为有别，但其本质上应属行政行为，2015年《行政诉讼法》将其列入行政诉讼受案范围，就是基于该理由。《行政诉讼法》第九十七条规定，行政相对人对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。因此，当被征收人不履行或不按约履行《补偿协议》的情况下，行政机关向法院申请强制执行符合2015年《行政诉讼法》的基本精神。
（二）从行政诉讼设计看，当行政相对人不履行或不按约履行行政协议时行政机关申请非诉执行成了唯一的途径。
从行政机关与行政相对人地位的不平等性的角度出发，《行政诉讼法》将行政协议列入行政诉讼受案范围。如被征收人认为《补偿协议》侵害其合法权益提起的是行政诉讼，而不是民事诉讼。但是《行政诉讼法》并没有规定如果被征收人违约，行政机关可以通过民事诉讼或行政诉讼来要求对方履行协议，从法律层面而言，协议双方当事人维权具有不平等性。虽然现行规定中找不到对应的条文，但总不能放着问题不解决，从这一角度而言，行政机关申请非诉执行成了唯一的途径。
（三）最高人民法院行政裁判
最高人民法院（2017）最高法行申195号行政裁定认为：行政协议中约定了强制执行条款，一旦强制执行条件成就而相对人又不履行约定义务的，行政机关就可以依法直接将行政协议作为执行依据，向法院申请强制执行或者自己强制执行。
（四）各地法院近年来对《补偿协议》非诉执行具有相当的实践，积累了丰富的经验。
这方面非诉执行案件做得最多的是宁波法院，宁波市中级人民法院2015年11月17日作出《非诉行政审查和执行若干问题解答（三）》第二条规定：《补偿协议》可以直接作为执行的依据而无需由行政机关另行作出强制腾空的行政决定。解答还对其他事项作出比较全面的安排。浙江省高级人民法院对行政协议非诉执行也持肯定态度，行政审判庭领导在多个场合均有表态，并对行政协议非诉执行提出了一些具体的审查要点。
四、《补偿协议》申请非诉强制执行程序
被征收人不履行《补偿协议》，行政机关要求其履行本身属于一种行政强制，故依照《行政强制法》中没有行政强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行程序进行应该没有问题，根据《行政诉讼法》、《行政强制法》、《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》等规定，主要应注意以下几点：
（一）必须保障被征收人的诉权
保障被征收人的诉权是行政行为强制执行的前提条件。在法定的起诉期限届满前，即使被征收人未按约定履行行政协议，行政机关也不能申请非诉执行。
对于起诉期限起算，如被征收人对《补偿协议》有异议直接向人民法院提起诉讼的，《补偿协议》中约定起诉期限的，应当自签订《补偿协议》之日起六个月内提出，这六个的期限来自《行政诉讼法》的规定，不应由双方约定而缩短；未告知起诉期限的，起诉期限从被征收人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道《补偿协议》内容之日起最长不得超过一年。在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请法院强制执行（经行政复议不服行政复议决定提起行政诉讼的不在本文讨论范围）。
有一种说法，虽然《补偿协议》中约定了起诉期限，如没有告知起诉期限届满的法律后果，即可以申请人民法院强制执行的效果，也不能申请非诉执行。这个问题其实类似于行政决定告知起诉期限没有告知起诉期限届满法律后果的情况，《行政诉讼法》、《行政强制法》只规定当事人对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行，而未规定无告知起诉期限届满可以申请人民法院强制执行的义务。故《补偿协议》约定了起诉期限，没有告知起诉期限届满的法律后果，也可以申请人民法院强制执行。
（二）进行房屋搬迁催告
行政机关申请法院强制执行前，应当书面催告被征收人自动履行房屋搬迁义务。催告书应载明履行房屋搬迁义务的期限、方式，载明被征收人依法享有的陈述权和申辩权。被征收人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取被征收人的意见，被征收人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
当催告书送达十日后被征收人仍未履行搬迁义务的，行政机关可以申请非诉执行。如此规定其目的是为了促使被征收人能够自动履行其义务，非到迫不得已不以行政机关的强制执行去代替被征收人的自动履行。
（三）非诉执行申请应在法定期限届满之日起三个月内提出。
行政机关应在被征收人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出非诉执行申请；逾期申请的，除有正当理由外，法院不予受理。
还有一种说法是，如果《补偿协议》有约定解除权行使期限的，自解除权行使期限届满后即可申请法院强制执行，没有约定解除权行使期限的，自《补偿协议》确定的履行期限届满六个月后，三个月内可以申请非诉执行。
（四）申请主体为市、县级人民政府
实践中，一般是由房屋征收部门或者房屋征收实施单位代表市、县政府与被征收人签订补偿协议。根据合同相对性原理，似乎《补偿协议》一方的房屋征收部门或者实施单位可以作为申请主体。但《补偿协议》申请强制执行指向的是腾空房屋，这显然是行政征收的结果，具有征收职权的是市、县级人民政府，因此申请非诉执行时，应由市、县级人民政府作为申请人，这与行政诉讼案件被告主体资格的确定原则一致。
（五）管辖法院应是不动产所在地的高级或中级人民法院。
对于属地管辖，由征收房屋所在地的人民法院受理。对于级别管辖，县级人民政府签订或授权房屋征收部门（或者房屋征收实施单位）签订的补偿协议非诉执行，由征收房屋所在地中级人民法院审查；设区市人民政府签订或授权房屋征收部门（或者房屋征收实施单位）签订的补偿协议非诉执行，由省高级人民法院审查。
（六）申请需提交的材料
1、强制执行申请书；
2、补偿协议及签订补偿协议所依据的房屋征收决定（征收补偿方案）、被征收房屋价值评估报告等；
3、补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。
4、补偿协议履行情况；
5、催告履行协议义务情况及被执行人、利害关系人的意见；
6、社会稳定风险评估材料；
7、申请强制搬迁的房屋状况；

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