[ 王克先 ]——(2019-12-1) / 已阅10105次

如何规范农村宅基地“一户一宅”实施管理
——以浙江为例
王克先ⅰ 陈柳怡ⅱ 浙江新时代律师事务所
[内容摘要]《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定“农村农民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，这就是“一户一宅”的法律依据。“一户一宅”即一个农村家庭只能申请一处符合规定面积的宅基地。法律不认可“一户多宅”，但继承形成的“一户多宅”、总和不超过法定面积的“一户多宅”、1999年1月1日前的“一户多宅”，不作为“一户多宅”对待。
《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》对防止因异地新建住宅形成“一户多宅”虽有规定，但操作性不强。实际工作中可在宅基地审批时让申请人与国土行政主管部门签订协议，约定待新房入住后拆除旧房将原宅基地交还村集体，协议中应明确告知申请人救济权利和法律后果，届时可申请人民法院强制执行。对于没有订过协议拒不拆除旧房交还宅基地的，则由国土行政主管部门责令限期拆除。也可以在审批新房宅基地时同时办理原宅基地注销登记手续；申请人未申请办理原宅基地注销登记的，新宅基地申请不予批准。而在颁发权证环节，对未拆除旧房交还原宅基地的，新房的权证不予核发。
[关键词]规范 农村宅基地 一户一宅 管理
一、“一户一宅”的概述
通俗地讲，“一户一宅”即为一个农村农民家庭只能申请一处符合规定面积的宅基地。《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第六十二条第一款[《土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”]是“一户一宅”的法律依据。从该规定可以看出，农村一户家庭只能拥有一处宅基地，不能同时拥有两处或两处以上的宅基地。
宅基地与国有出让土地使用权最大的不同点在于农民得到宅基地全在于身份，几乎不用缴纳费用，成为农民的“福利”，故得到宅基地相当于无偿得到一笔财富。法律不得不采取相应措施，作出“一户一宅”规定，“一户一宅”的立法目就在于保障农民的居住权，确保农民建房宅基地，防止出现农民居无定所的现象发生，同时做到宅基地分配公平，防止发生“一户多宅”，宅基地无序扩张，浪费土地资源。
1、“一户”的概念
何谓“一户”法律没有明确规定。《土地管理法》只规定了“一户一宅”，并没有明确“一户”的概念，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（下称《浙江省实施土地管理法办法》）对“一户”的概念也没作出规定。因此如何认定“一户”成为实施“一户多宅”的最大难点。
一般来说“一户”应是指包括一定人口的一个家庭，“户”是申请宅基地的前提，宅基地是福利，含金量大，故对如何认定“一户”争议不断。实践中“一户”一般以公安单独立户为标准，因此各地严格掌握分户条件，家庭成员中除非结婚，否则不予分户，儿子结婚后可分户，未婚的成了大龄青年也可分户，女儿则不存在分户的问题，等等。但“一户一宅”中的“户”指的是“农户”，是农村集体经济组织成员组成的一个家庭，这是没有争议的。
2、宅基地的概念
我国实行土地社会主义公有制，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。宅基地是指农村农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。[《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第（四）项：“宅基地是指农村村民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。”]宅基地虽然称为地，但仅指农民享有的集体土地建设用地使用权，而非所有权，且只限于建造住宅及其生活附属设施，不能用于建设住宅以外的建筑。但是在集体土地被征收时，同样应得到使用权人同意，使用权人同样能得到土地所有权相当的补偿，所以说区分所有权与使用权实际意义不大，宅基地有着极大的经济价值，农民把宅基地当作自己的土地，不认为与土地所有权有什么不同。
3、申请宅基地的主体限于本集体经济组织成员
宅基地是农民凭借集体经济组织成员身份获得的，宅基地使用权是集体经济组织为了解决本集体组织成员基本居住需求的制度安排，具有福利的性质，故具有鲜明的排他性。不仅城镇居民不能获得宅基地使用权，非本集体经济组织成员也不能获得宅基地使用权。
1999年1月1日修订实施前的《土地管理法》规定，经县级人民政府批准，占地面积不超过规定标准，参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费后，城镇居民可以使用农村宅基地建房，故城镇居民在1999年1月1日前合法建造的农村房屋不受限制。
1999年5月6日发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款[《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”]明确规定，不得准许城市居民占用农民集体土地建住宅。2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十项[《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十项：“……改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地……”]，以行政法规的方式禁止城镇居民购买宅基地。
《浙江省实施土地管理法办法》第三十六条第一款[《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条第一款：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请……”]规定，也排除了非本集体经济组织成员的农村农民申请宅基地使用权。但是虽属非本集体经济组织成员，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等原因集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本集体经济组织大多数成员同意并经有权机关批准可以异地建房。
4、宅基地面积实行法定原则
对于宅基地面积《土地管理法》未做统一规定，而是授权省（自治区、直辖市）规定，如《浙江省实施土地管理法办法》第三十五条第二款[《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条第二款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。”]规定了宅基地的面积标准。第三款[《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条第三款：“农村村民宅基地的具体标准，由市、县人民政府在前款规定的幅度内根据当地实际确定。”]规定授权市、县人民政府规定本行政区域内农村农民宅基地的详细标准。因此，各地在不超过省（自治区、直辖市）规定面积的前提下，对各类对象审批条件、可批面积的规定合法有效。各地根据户内人口数、年龄等规定的行之有效的细则，应予尊重。
5、“一户一宅”制度首见于自1999年1月1日起施行的《土地管理法》。
1999年1月1日之前的法律法规政策并没有“一户一宅”的限制。随着人们对住房条件的要求不断提高，农民大量占地建房的现象越来越普遍，城镇居民到农村买房或买地建房的积极性高涨，以致农村集体土地资源越来越紧缺，法律不能对此放任。经1998年8月全面修订，自1999年1月1日起施行的《土地管理法》第六十二条第一款[《土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”]的规定，提出了“一户一宅”制度。
二、宅基地审批时对“一户一宅”标准的把控
新批宅基地应该严格遵守《土地管理法》以及国务院国土行政主管部门、省（自治区、直辖市）关于“一户一宅”制度的规定。
宅基地的申请条件可分为积极条件和消极条件，以浙江为例：
申请宅基地的积极条件：1、因国家建设、垦区移民、灾害等需要搬迁的；2、实施村镇规划或旧村镇改造，必须调整搬迁的；3、常住人口中已领取结婚证书，确需分户建房的；4、法律法规规定的其他情形。
申请宅基地的消极条件：有下列情形之一的，其宅基地申请不予批准:
1、宅基地面积已达到规定的标准再申请新宅基地的；2、出租、出卖或以其他形式转让地上建筑物再申请宅基地的；3、以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为由申请宅基地的；4、其他不符合申请建房条件的。
对于“一户一宅”的把控，特别要注意消极条件，消极条件中的1、2、3均涉及到“一户一宅”，1是指申请人已经有符合法定面积的一宅；2是指申请人出租、出卖或以其他形式转让了现有住宅，这种情况表面看没有住宅，但这是其自愿处置现有住宅的结果；3是不具备分户条件而以分户为由申请宅基地，表面看申请人也是没有住宅，但这是其自愿退出原获批住宅的结果。但是何谓不具备分户条件而以分户，实难把握。以上这些违反“一户一宅”制度的情况，其宅基地申请不予批准。
三、不作为“一户多宅”看待的情况
现实中因继承、买卖等原因，确实存在“一户多宅”现象，对此应区分形成原因分别处理，即使发生于1999年1月1日之后，下列情况仍不作为“一户多宅”看待。
（一）继承所得形成的“一户多宅”
依据《继承法》第三条规定，房屋作为公民个人合法财产是可以被继承的，结合《物权法》“地随房走”的规定，承载房屋的宅基地也一并随继承的房屋被继承人使用。这样一来或许会形成“一户多宅”，此类情况不作为“一户多宅”看待。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条[《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条第一款：“……已拥有一处宅基地的本农民集体成员……，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”……”]与《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》第三条第（三）项[《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》第三条第（三）项：“……对依法继承房屋……，不受宅基地“一户一宅”政策的限制，应当予以确权登记。”
《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条第三款：“农村村民经批准异地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；……。”
《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条第三款：“……属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。”
《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第三条第（三）项：“……对未拆除旧房归还原有宅基地的，新建住房的集体建设用地使用权证不予核发。”

]都做了相应规定。
（二）1999年1月1日前形成的“一户多宅”
自1999年1月1日起施行的《土地管理法》规定了“一户一宅”制度。1999年1月1日之前并没有“一户一宅”的限制，故此前形成的“一户多宅”不违反法律，其宅基地应予保护。
《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》第三条第（三）项也规定：对……在1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订施行前经依法批准合法取得的宅基地，不受宅基地“一户一宅”政策的限制，应当予以确权登记。
（三）总和不超过规定面积的“一户多宅”
有的农民由于自建、买卖等种种原因形成的一户多宅，但是多宅占地的面积总和并没有超过法定的宅基地面积。此类情况各地掌握宽严不一，有的作为“一户多宅”处理，有的不作为“一户多宅”对待。其实这种情形虽一户有多处房屋，只不过这些房屋之间有一定距离，形式上看起来是多宅，实质上并不违反“一户多宅”的立法目的，不宜作为“一户多宅”。
四、异地新建房屋原宅基地的处置
农村中由于老房年代较久成为危房，或不宜居住，农民可申请异地新建住房。建造新房需要较长的时间，在此期间会允许农民在原房屋中居住，等新房建好之后再拆除。但有的农民建好新房后老房却迟迟未拆，有时直接拒绝拆除，由此形成事实上的“一户多宅”。这种情形，可采取以下方式处置。
1、签订协议确定农民拆除老房将原宅基地交还村集体的义务。
《浙江省实施土地管理法办法》第三十六条第三款对此有明确规定，但该规定操作性不强，实际工作中，应当在审批时让申请人与国土主管部门签订协议书，约定待新房入住后一定时间内拆除旧房将原宅基地交还村集体。协议书中应明确规定：申请人对本协议内容有异议，可在本协议签订之日起六十日内申请行政复议，或者在本协议签订之日起六个月内提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本协议约定的期限内又不将原宅基地返还村民委员会或村集体经济组织的，将依法申请人民法院强制执行。
虽然《行政诉讼法》未规定行政协议能够申请人民法院强制执行，实践中人民法院认可行政机关有权向人民法院申请强制执行行政协议。
2、国土行政主管部门作出责令限期拆除决定。

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