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  • 新时代创新和完善人民监督员制度的思考

    [ 徐凤林 ]——(2019-11-26) / 已阅289次

    人民监督员制度是一项具有中国特色的创新性检察制度。2003年人民监督员制度试点工作以来,通过对职务犯罪案件及“三类案件”、“五种情形”进行监督,拓宽监督渠道、规范检察权行使、扩大公民参与司法、促进司法民主的有效途径,维护了司法权威,促进了司法公正。随着监察体制改革、反贪职能转隶和内设机构“捕诉合一”的职能整合,创设人民监督员制度的背景与条件发生了变化,人民监督员制度存在功能定位模糊、监督范围狭窄、运行机制不完备、监督过程虚化等问题。上述问题亟需从理论和法务层面作出回答并加以解决。
    笔者结合工作实践,运用法治思维的方法对人民监督员制度的沿革、新时代创新和完善人民监督员制度的成因与对策进行思考,观点拙见可商榷与指正。
    一、人民监督员制度的沿革
    2016年11月国家监察体制改革前,检察机关承担着办理职务犯罪案件的职责,既负责案件侦查又承担审查批捕与起诉两项职能。一个时期以来,由于缺少外部监督,检察办案滥权现象时有发生,“谁来监督监督者”成为亟需解决的重大课题。为增强检察机关接受公众监督、保障公民有序参与司法的主动性,破解办理自侦案件时缺乏外部监督的难题,2003年9月最高检经报告全国人大常委会并经中央同意,在全国开展人民监督员制度试点工作,并于2003年10月15日出台《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,明确规定“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书。”对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“三类案件”(1、撤销案件;2、不起诉;3、犯罪嫌疑人不服逮捕决定)和“五种情形”(1、应当立案而不立案或者不应当立案而立案;2、超期羁押;3、违法搜查、扣押、冻结;4、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定;5、检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证)进行监督,提出监督意见。2003年9月至2004年10月,全国10个省、自治区、直辖市开展了人民监督员制度先行试点工作。2004年10月至2010年10月,试点范围扩大到全国各级检察院。最高检相继下发5个规范性文件,完善对监督程序的规定,细化监督程序与诉讼程序的衔接机制。在总结试点经验基础上,2010年10月最高检第十一届检察委员会第四十五次会议通过《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》,实行上一级检察院选任管理人民监督员工作机制,在全国推行人民监督员制度,人民监督员制度正式纳入检察体系,进入全面实施阶段。十八大以来,党中央将实行人民监督员制度作为扩大公民参与司法、促进司法民主的有效途径,为坚持和发展人民监督员制度指明了方向。2014年9月最高检、司法部应十八届三中、四中全会的改革要求(广泛实行人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道),开展了新一轮试点工作。在以往“三类案件”“五种情形”基础上,针对2012年刑诉法修改的内容新增了四种监督情形,扩大监督范围。修改人民监督员选任机制,选任权交给司法行政机关,扭转“自己选人监督自己”的做法,强化“外部监督”属性。建立起人民监督员提出监督意见后的救济机制——复议程序,提高了人民监督员的参与积极性。党的十八届三中、四中全会明确了人民监督员制度改革的目标和重点。2015年2月中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过《深化人民监督员制度改革方案》对人民监督员制度改革作出全面部署,对改革选任管理机关、方式,完善监督案件范围、程序等提出明确要求,强调实行人民监督员制度是对司法权力制约机制的重大改革和完善,检察机关和司法行政机关应当共同加强对相关问题研究论证,不断完善监督员任免制度,推进人民监督员制度法治化进程。2016年7月14日,司法部会同最高检出台《人民监督员选任管理办法》,最高检出台《关于人民监督员监督工作的规定》,两个规范性文件的颁布,标志着人民监督员制度进入全面深化改革阶段。2016年11月检察体制改革成为人民监督员制度转型的新起点。检察机关反贪反渎等职务犯罪的自侦职能转移至监察委员会后,2018年10月26日通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》中保留一部分检察机关自侦权,但贪污犯罪、失职渎职及预防职务犯罪等案件自侦权的转移使检察机关侦查权限减损,案件数量大减。设立人民监督员制度初衷是解决办理自侦案件中检察机关权力过大、滥权专权问题,监督应当立案而不立案等11种情形。然而,监察体制改革使监督范围限缩,制度应用效能急剧消减,加快了人民监督员制度的边缘化。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过了《人民检察院组织法》,第二章第27条规定:“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”,通过立法形式确立了检察机关人民监督员制度,为新时代探索和完善人民监督员制度提供了法律依据,标志着《党的十八届三中全会重要改革举措实施规则(2014—2020年)》提出的“实现人民监督员制度法制化”改革要求初步完成。2018年7月最高检将办公厅人民监督员工作机构、职责划转到案件管理办公室。案件管理办公室承担监督、管理、服务与参谋职能,职责包括统一负责案件管理、流转;统一负责办案流程监控;统一负责办案质量评查和检察业务考评等工作。人民监督员工作划转至案件管理机构后,能否继续发挥公民有序参与司法、监督检察机关工作的桥梁作用、形成有序衔接与有效制度,在转型过程中经得住考验成为今后探讨的重点。
    二、完善人民监督员制度的成因
    成因一:司法改革导致检察内设机构监督与制约关系改变
    整合部门职能,合并批捕和公诉两部门,提升办案效率是内设机构改革的初衷。捕诉合一改革使检察机关内部监督与制约关系发生变化,创设人民监督员制度的依据改变,终结了审查批捕对案件第一次把关,审查起诉对案件第二次把关的过去式程序,使批捕与起诉二者相互掣肘关系变成提高诉讼效率的共同体。实行捕诉合一,审查批捕与审查起诉两项职权由一个部门行使,赋予检察官更大的自由裁量权,虽然加强了内设纪检监察工作、完善了案件管理,一定程度规范了检察权,但人情案、关系案时有发生。由此可见,权力分散比权力集中能减少滥权风险。监察体制改革改变了检察机关职能范围,但检察机关审查批捕与审查起诉的职能未变,内部监督饱和与外部监督缺乏问题更为突出。因此,在捕诉合一的背景下,如何利用外部监督对检察机关形成新的制约值得思考。
    成因二:深化监察改革提升办案质效的需要
    监察体制改革使检察机关反贪、反渎等职务犯罪的自侦职能转移至监察委员会,2018年10月26日通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》中保留一部分检察机关自侦权,但贪污犯罪、失职渎职及预防职务犯罪等案件自侦权的转移使检察机关侦查权限减损,案件数量大减,人民监督员监督覆盖面需要重新界定。实行“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的员额检察官办案责任制,突显检察官办案主体地位,适度放权和扩大办案权限,改变层层审批机制,提高办案效率,增强了检察官的责任感,行使检察权更需要外界监督。人民监督员制度针对检察机关直接受理的案件,重点监督撤销案件、不起诉、犯罪嫌疑人不服逮捕决定等三类案件实施监督,体现了对检察执法的监督。随着监察体制改革的深入,提升办案质效,必须建立选用分离、前置审查、随机抽选、回避保密、科学评议、提请复议等人民监督运行机制,完善人民监督员制度,使监督范围更广泛,监督内容更精确,检察公信力更彰显。
    成因三:公民参与司法的制度体现
    习近平总书记提出:“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。维护社会公平正义不仅要以司法办案为中心,依法独立行使检察权,依法办案、公正司法,更要人民群众广泛参与,自觉接受公众监督。人民监督员作为人民群众的代表必须履行人民监督员职责,按照监督工作程序,与公安机关特邀监督员、法院人民陪审员一起并行于不同诉讼环节,对检察机关办理直接受理立案侦查案件的七种情形、检察院组织的有关执法检查活动、检察队伍建设等提出意见和建议,反映公众意愿,建立起公众与公权力沟通的桥梁,化解检察办案中的偏见与专断,防止出现冤假错案。由此可见,实施人民监督员制度是检察机关走进人民群众、增强检察公信力、提高检察工作认可度的有效方法,是公民参与司法的制度体现。
    三、新时代创新和完善人民监督员制度的对策
    对策一:立足新时代,深刻认识完善人民监督员制度的重要意义
    要深刻认识人民监督员制度是一项具有中国特色的创新性检察制度。实施人民监督员制度是检察机关接受人民群众监督、保障群众有序参与、监督司法的直接形式;是对司法权力制约机制的重大改革和完善;是宪法和法律关于检察机关接受人民监督规定的具体化和制度化;是中国特色社会主义检察制度和司法行政制度的重要组成部分。要以《人民检察院组织法》关于“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”规定为人民监督员制度的立法依据,适应司法改革和国家监察体制改革的需要,重新确定人民监督员制度的功能定位,针对监督范围狭窄、运行机制不完备、监督过程虚化等问题,不断探索和完善人民监督员制度,保障公民对司法办案享有的知情权、参与权、表达权和监督权,以开展个案监督为主攻方向,保障人民群众有序参与司法,提高司法工作透明度和公信力。
    对策二:坚持创新思维,完善人民监督员监督工作机制
    要认真落实《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》,坚持创新思维,探索人民监督员监督新领域新方式,完善人民监督员监督工作机制,拓展人民监督员参与检察工作范围,发挥人民监督员规范司法行为、提升司法公信力的作用,用足用好监督力量,倒逼办案活动质效,提升检察监督权威,提高检察工作透明度和司法公信力,让每一个当事人在司法办案中感受到公平正义。认真执行《人民监督员选任管理办法》,发挥“人民监督员选任委员会”作用,按照人民监督员选任程序,采取“四公开”(公开政策、公开报名、公开信息、公开监督)措施,健全监督评议随机抽选、培训、管理、考核等项制度,增强人民监督员的群众性和代表性。保障人民监督员对监督案件的知情权,设置职务犯罪案件台帐查询、提前阅卷等程序,公开职务犯罪案件台帐、开示案卷材料、播放相关视频、动态告知案件处理结果,落实好知情权保障措施。健全人民监督员监督事项告知机制,开设“人民监督员信箱”,扩大人民监督员制度的社会影响力和公众知晓度,促进人民监督员主动作为,勇于监督。严肃办案纪律,将符合监督情形的案件全部纳入监督范围,杜绝发生规避监督、绕开监督现象,确保检察机关依法公正履行检察职能,维护社会公平正义。
    对策三:树立法治思维,全面开展人民监督工作
    遵守最高检《关于人民监督员监督工作的规定》,加强人民监督员监督人民检察院办案活动,全面优化人民监督员监督渠道,赋予人民监督员依法独立发表监督意见的权力,按照监督工作程序(1、审查处理;2、监督评议;3、复议)和案件监督工作步骤,对人民检察院办理直接受理案立案侦查案件的7种情形,适时启动监督程序进行监督,并制作《人民监督员表决意见书》,按部门分工要求,将评议表决意见书交由侦查监督部门,赔偿工作部门、纪检监察部门,公诉部门、控申部门和计财部门承办。组织人民监督员参加案件公开审查、听证、案件质量评查、执法检查活动和各类检务活动,虚心接受人民监督员对检察队伍建设提出的意见和建议。参与检察建议公开送达宣告活动,邀请专业人员进行专业化、精准化监督,强化检察建议的严肃性、针对性、时效性、透明性。发挥“12309”检察服务中心作用,开展“智慧检察”,实施“检察联络平台”微信服务号,提供网上通知公告、意见留言、检察百科等服务,为人民监督员履职提供实时化、网络化、便捷化服务。组织人民监督员列席有关会议,参加检察开放日、观摩司法等活动,向人民监督员通报办理直接受理立案侦查案件工作情况,帮助人民监督员了解和掌握相关法律知识、检察业务知识,提升人民监督员的监督能力,确保检察机关依法公正履行检察职能,提高执法水平和办案质量,维护社会公平正义。
    对策四:夯实基层基础,提升人民监督员监督能力和水平
    加强人民监督员办事机构建设,认真履行人民监督员办事机构5项职责,抓好人民监督员队伍建设。以学习国家法律法规和检察业务知识为重点,突出实用、实效导向,抓好监督业务和监督流程培训,强化业务交流,提高监督能力和水平,打造一支对党忠诚、尊崇宪法、恪尽职守、公道正派的高素质人民监督员队伍。认真执行最高检《关于实行人民监督员制度的规定》,加强与人民监督员工作单位的沟通协商,取得支持,确保人民监督员有条件参加监督活动。落实人民监督员年度工作规划制度,认真解决人民监督员选任困难问题。强化人民监督员履行职责的保障,提供履行监督职责的工作场所,加大人民监督员制度所需经费投入力度,提升人民监督员履行职责应给予适当补助的额度。建设人民监督员管理信息系统和人民监督员信息库,实现与检察机关信息共享,提高人民监督员工作信息化水平。

    吉林省蛟河市人大法工委主任 徐凤林

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