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  • 超期服役的民政机关撤销婚姻制度应当“退休”不得“返聘”

    [ 王礼仁 ]——(2019-11-18) / 已阅577次

    超期服役的民政机关撤销婚姻制度应当“退休”不得“返聘”
    王礼仁
    【摘要】民政机关撤销婚姻是“两无”时期越俎代庖的产物。随着无效婚姻制度与行政程序的建立,实现了从“两无”到“两有”的根本性转变,民政机关撤销婚姻不仅缺乏正当性,而且导致在上下行政机关以及行政机关与法院之间来回“推磨”,案件久拖不决。特别明显的是,胁迫结婚与疾病结婚是民事胁迫和欺诈行为,属于典型的民事案件,现行婚姻法第11条规定的民政机关撤销胁迫结婚,因其缺乏可操作性,已名存实亡,没有必要保留并增加民政机关撤销疾病结婚的内容。胁迫结婚与疾病结婚不属于民政机关管辖范围,在理论上具有高度共识,在立法技术上修改简单。据此,建议删除民法典婚姻家庭编草案三审稿第829条、第930条中“婚姻登记机关”撤销胁迫结婚和疾病结婚的内容。
    【关键词】民法典草案;民政机关;撤销胁迫与疾病结婚;应当删除
    我长期关注和研究婚姻效力的实体认定与救济程序,发表这方面的各类文章60余篇,接受了大量来自全国各地当事人关于登记婚姻效力纠纷疑难案件的法律咨询,收集涉及婚姻效力的案例近万例,其中包括数千例婚姻效力行政复议与行政诉讼案例。
    我反复研究认为,无论是从科学性考察,还是从可操作性考察,民政机关(婚姻登记机关)不宜成为撤销婚姻的主管机关,尤其是胁迫结婚与疾病结婚这种典型的民事案件,完全不应成为民政机关主管范围。
    鉴于我发表反对适用行政程序(行政复议与行政诉讼)处理婚姻效力的文章很多,这里主要说明胁迫结婚与疾病结婚不属婚姻登记机关撤销范围。
    一、民政机关撤销婚姻是“两无”时期越俎代庖的产物
    1986年《婚姻登记办法》规定民政机关撤销违法婚姻是“两无”(没有无效婚姻制度与行政程序)时期的产物,其目的在于弥补无效婚姻制度。这虽是越俎代庖的权宜之计,但由于当时既没有法定无效婚姻要件的约束,也没有行政复议和行政诉讼程序的监督,民政机关撤销婚姻无论是否正确,都有“一锤定音”的效果,给人们留下了民政机关撤销婚姻具有可行性与简便性的印象。这也是至今有人仍然主张民政机关撤销婚姻的重要原因。
    二、在“两有”时期民政机关撤销婚姻的弊端日渐显现
    1990年10月1日我国第一部行政诉讼法实施(行政复议条例和行政复议法等行政程序法相继产生),2001年我国婚姻法设立了无效婚姻制度。随着无效婚姻制度和行政程序的建立,实现了从“两无”到“两有”的根本性转变,民政机关“越俎代庖”的弊端逐渐显现出来。民政机关不仅缺乏审查婚姻效力的的职能和能力,而且受无效婚姻法定条件与行政程序的严格约束,两无”时期随意撤销的“简便性”一去不复返。 “相反则滋生行政诉讼,导致在行政机关与法院来回“推磨”,久拖不决。
    民政机关和行政程序撤销婚姻不仅使民政机关充当无过错被告的 “冤大头”,还滋生了“一卡二乱三慢”和“八大怪像”。这里仅列举“八大怪像”之一即“省级政府断婚姻”的两个案例:
    【案例1】黑龙江省人民政府行政复议导致久拖不决案
    黑龙江省一起行政程序撤销婚姻案件,从基层民政局复议到省民政厅、省人民政府行政复议和行政答复达17次之多,并引起4次行政诉讼,从2013年到2018年历时5年才审结。其中如何理解黑龙江省人民政府的行政复议决定,则是造成久拖不决的重要原因之一。当事人拟起诉黑龙江省人民政府,因种种原因没有成诉。
    【案例2】海南省人民政府行政复议被告案
    海南省万宁市一起婚姻效力案,民政机关和政府机关先后作出七次处理决定,法院六次判决。其中海南省人民政府作出两次行政复议决定,海南省人民政府也因此成为行政诉讼的被告,海南省高级人民法两次作出行政判决。
    “省级政府断婚姻”,这在世界法制史可能还是一大奇观。同时,从上述两个案例中还可以看出如下问题:
    1.低效率高成本,浪费社会资源。一个普通的婚姻效力案件,竟然需要由各级民政机关和政府机关参与,直至省级人民政府作出行政复议决定,案件延宕五年之久。其效率之低成本之大,显而易见。
    2. 不能终局,滋生行政诉讼。行政机关(民政机关和各级政府)撤销婚姻容易滋生行政诉讼,使行政机关处理决定事实上成为徒劳或无效,不如直接由法院民事处理简单快捷。
    3.职能错位。婚姻效力认定属于民事案件,由行政机关甚至省级人民政府判断婚姻是否有效,是典型的“越俎代庖”。 一个普通婚姻效力案件,由各级行政机关处理,以致由省人民政府数次行政复议,省高级法院数次判决,案件久拖不决,其社会成本之大,与案件之普通,形成巨大反差,其根本原因在于职能错位所致。
    4.行政程序的审查对象、判决标准等不适用婚姻效力。在上述黑龙江省婚姻效力案件中,正是因为黑龙江省人民政的行政复议决定认定原“婚姻登记行为违法”,责令原登记机关“依法处理”,才由此造成了案件的复杂化。此案虽经当事人反复诉讼,婚姻最终得以认定有效,但时间之长,诉讼之难,当事人苦不堪言。
    婚姻效力的真正诉讼标的或审查对象是“婚姻关系”。而行政程序的审查对象是“婚姻登记行为”,即对婚姻登记行为的合法性审查,并通过撤销婚姻登记行为或确认婚姻登记行为无效的形式实现否定婚姻效力的目的。行政程序的审查方式不仅十分扭曲,而且是“隔皮瘙痒”,没有抓住婚姻关系的实质,无法准确判断婚姻效力,导致大量登记行为违法,但不影响婚姻效力的婚姻被撤销。
    这里仅列举了“省级政府断婚姻”一种现象,即使没有牵涉省级政府的案件,行政程序撤销婚姻都要把民政机关或政府机关牵涉进来,并引起行政诉讼,一个普通的婚姻效力认定往往需要三五年。不仅如此,行政程序还导致离婚与婚姻效力认定程序分离,人为制造复杂化。如原告起诉离婚,被告对婚姻效力提出异议时,法院则要求当事人另行通过行政程序确认婚姻效力。当事人打完行政官司后,婚姻未被撤销则又要回到民事程序打离婚官司,而婚姻被撤销也要回到民事程序打财产分割或子女抚养官司,使一场官司变成两场官司甚至数场官司。但如果废除行政程序处理婚姻效力,则可在民事离婚诉讼中将离婚与婚姻效力诉讼合并审理,一次性解决,简便快捷。
    无论是从正当性还是效率上考察,“超期服役”的民政机关撤销婚姻制度应当“退休”,而且不能“返聘”。只有彻底废除民政机关撤销婚姻制度,才能从根本上为行政诉讼“断奶”,实现科学高效的民事诉讼一元机制。
    三、民政机关撤销胁迫结婚与疾病结婚的规定缺乏科学性与操作性
    民法典草案三审稿规定的婚姻登记机关与人民法院都是撤销胁迫结婚与疾病结婚执法主体。这一规定缺乏科学性与操作性。
    (一)胁迫结婚与疾病结婚不适用行政程序
    当事人一方胁迫他人结婚或者隐瞒疾病与他人结婚,属于民事胁迫和民事欺诈,其民事案件性质可谓大道至简。民法典草案规定民政机关属于撤销胁迫结婚与疾病结婚的主管单位之一,适用行政程序撤销婚姻,必将面临诸多障碍和不便。
    首先,面临是否行政复议受案范围问题。
    现在民政机关撤销婚姻不像过去想撤就撤,而要适用行政复议程序审查决定。根据行政复议法第九条规定,行政机关受理行政复议的条件是“公民认为具体行政行为侵犯其合法权益的”的情形。而胁迫结婚与疾病结婚,完全是当事人的胁迫和欺诈民事行为,根本不是行政机关的“具体行政行为侵犯公民的合法权益”,明显不符合行政复议受理条件。
    其二,行政程序审查的对象不适用胁迫结婚与疾病结婚
    行政程序审查的对象是行政行为的合法性,而胁迫结婚或隐瞒疾病根本不涉及行政行为违法问题。行政程序审查胁迫结婚和疾病结婚的效力,实际上是审查当事人的民事行为效力,即有无违反意志和欺诈。这显然与行政复议的性质不符。
    其三,民政机关没有职能和能力判断是否胁迫或隐瞒疾病
    民政机关的基本职能是结婚登记与离婚登记,而且是主要是形式审查,没有判断婚姻有效与无效的职能。民政机关更没有能力判断当事人是否属于胁迫或隐瞒疾病。这需要法院通过举证质证等审判形式认定。
    其四,民政机关撤销婚姻会发生三种可能
    由于民政机关受其职能和能力所限,民政机关撤销婚姻会出现三种可能:
    一是设置苛刻的受理条件,原则上不受理。目前民政撤销胁迫结婚的受理条件是需要有公安证明或法院判决等,且没有子女财产争议,民政撤销胁迫结婚形同虚设。相反,则导致大多当事人 “误入歧途”,空跑一趟后重返民事,或以行政不作为提起行政诉讼。
    二是受理后又以不符合受理条件作出程序性驳回。此则可能引起当事人以行政不作为而提出行政诉讼。
    三是受理后做出实质上的撤销或不撤销决定。但无论撤销或不撤销,只要一方不服,则会提出行政诉讼。行政复议实际上是一个无效而多余的环节。
    其五,民政机关撤销婚姻引起的行政诉讼同样存在功能性障碍
    行政诉讼审查对象同样是对行政行为的合法性审查。但胁迫结婚与疾病结婚有效无效,还是要审查当事人有无胁迫和欺诈才能作出正确判断,这与行政诉讼的本质和功能不符。
    (二)民政机关撤销胁迫结婚的现行规定已经名存实亡
    1.民法典草案和婚姻登记条例规定民政机关撤销胁迫结婚的原因
    民法典草案之所以规定胁迫结婚与疾病结婚民政机关可以撤销,分析起原因,可能是现行婚姻法即2001年修订的现行婚姻法第11条规定与了民政机关与人民法院都是撤销胁迫结婚的主体。
    《婚姻登记条例》之所以保留了民政机关撤销胁迫结婚,其主要原因是下位法不能逾越上位法,因为有婚姻法第11条规定,《婚姻登记条例》不得与婚姻法相抵触。
    2001年修订婚姻法出台后,国务院颁布的新《婚姻登记条例》在诸多方面有重大修改,其中包括取消原《婚姻登记管理条例》中的“管理”二字,取消民政机关撤销婚姻登记等。新《婚姻登记条例》在国际上得到好评。笔者也在《纪念<婚姻登记条例>废除婚姻登记机关撤销婚姻登记十周年》一文中,对取消民政机关撤销婚姻登记给予了肯定评价。
    2.民政机关撤销胁迫结婚的现行规定已经名存实亡
    立法机关在沿袭现行婚姻法时也许并不知道,民政机关撤销胁迫结婚的现行规定,因其缺乏操作性,难以执行,事实上已经名存实亡,形同虚设。
    尽管现行婚姻法规定了婚姻登记机关可以撤销胁迫结婚,但由于民政机关受其职能限制,无法对胁迫结婚的事实和效力作出判断。于是婚姻登记条例规定了民政机关受理撤销胁迫结婚的条件十分严格,即当事人向民政机关申请撤销胁迫结婚时,应当出具“能够证明被胁迫结婚的证明材料”。从北京、江苏等省市民政机关的规定看,受理条件相当苛刻,即当事人需要提供“公安机关出具的解救证明、人民法院作出的有受胁迫结婚内容的判决书或者其他能够证明受胁迫结婚的证明材料”,且“不涉及子女抚养、财产及债务问题的”,民政机关才能受理。
    据基层民政部门工作人员介绍,民政机关撤销胁迫结婚难以执行,实际上名存实亡,基本上没有受理这类案件。

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