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  • 我国公益诉讼的发展历程、立法价值与适用对策法理探析

    [ 徐凤林 ]——(2019-8-7) / 已阅1217次

    公益诉讼是指特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定,为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼,是一项创新性的司法制度。根据诉讼的性质,公益诉讼可分为民事公益诉讼、行政公益诉讼。民事公益诉讼是指国家特定机关、社会组织以及公民个人,对侵害社会公共利益的民事违法行为,可以代表国家或社会,直接以原告的身份向人民法院提起民事公益诉讼。行政公益诉讼是指检察院、公民及社会组织认为行政机关行使职权的行为违法,侵害了公共利益或有侵害危险时,虽与自己无直接利害关系,但为维护公益,而向特定机关提出起诉请求,并由特定机关依法向人民法院提起的行政诉讼。根据公益诉讼保护的利益不同,可分为环境公益诉讼、劳动公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼、基本平等权保护公益诉讼、基金公益诉讼和其他公益诉讼。根据提起公益诉讼的目的不同,分为以实体权益保护为目的的主观公益诉讼,以保护法律秩序和道德秩序为目的的客观公益诉讼。2015年7月1日最高检开展了为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作,2017年6月27日全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法,正式建立了检察机关提起公益诉讼制度。建立公益诉讼制度是司法改革法治化的标志性成果,彰显了新时代司法制度、诉讼制度的创新发展,对于强化公益保护、建设法治政府具有重要作用,对于发展和完善中国特色社会主义司法制度具有深远的历史意义。
    近日,笔者对我国公益诉讼的发展历程进行梳理思考,对公益诉讼适用对策进行法理探析,一家之言,恐有偏颇,仅供业务交流与参考,观点可商榷。
    一、 公益诉讼的发展历程
    中国法制史并无公益诉讼这一概念,公益诉讼制度最早可追溯到古罗马帝国时期。随着20世纪中后期我国社会主义市场经济体制的不断完善,各类侵犯公共利益现象日益凸显,建立公益诉讼相关制度逐步提上国际社会和各个国家社会制度的发展日程。2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条,首次确立了民事公益诉讼制度,对于保护社会公共利益具有历史开创意义。第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2013年修订的《消费者权益保护法》第四十七条规定,明确了消费者协议是提起消费者权益保护公益诉讼的主体。2014年修订的《环境保护法》第五十八条,明确界定了那些社会组织才能成为提起环境保护公益诉讼的主体。2015年7月2日,最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。公益诉讼改革试点选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市检察院,期限二年。试点中,最高人民检察院与最高人民法院共同加强对试点工作的组织指导和监督检查,就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题联合作出实施办法,报全国人民代表大会常务委员会备案,并就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后,对实践证明可行的,提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。其中将《行政诉讼法》第二十五条增加一款,作为第四款:"人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。"该修改标志着行政公益诉讼制度在我国的初步建立。
    二、公益诉讼的立法价值
    价值一:倒逼行政机关依法行政。通过诉讼方式督促行政机关依法行政、严格公正文明执法,调动法定机关和社会组织参与公益保护的积极性,确保国家利益和社会公共利益得到有效保护。通过审判行政、民事公益诉讼案件,有力推进国家利益和社会公共利益的全面保护。
    价值二:宪法关于民主、监督原则在诉讼领域中的具体体现。公益诉讼制度在保护公共利益的同时,为人们参与国家管理、实现民主权利提供了一条新途径,使人民群众通过公益诉讼行使管理国家事务和参与社会治理的权利,并通过这种权利的行使监督法律和权力实施,制裁违法者,保护国家利益、社会利益。
    价值三:健全国家权力运行制约和监督体系,对于推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要而深远的意义。
    三、公益诉讼的适用对策
    对策一:提高政治站位,增强开展公益诉讼的使命感和责任感
    一要深刻认识确立公益诉讼制度是认真贯彻习近平总书记关于生态文明建设重要战略思想,践行以人民为中心的发展思想,加强公益司法保护,提升依法行政水平,依法推动法治城市建设的需要;是健全检察监督体系,创新司法制度和诉讼制度,强化法律监督职能,推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。二要牢固树立依法行政、严格执法、接受监督意识,把公益诉讼作为服务大局、司法为民、促进法治建设、强化法律监督的重要发力点,聚焦损害公益和国计民生等突出问题,依法全面履职,监督和支持行政机关依法行政、合理行政,强化司法手段保护公益,彰显司法权威。三要严格执行新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,把握公益诉讼规律和法律监督规律,严守检察权边界和公益诉讼案件范围,审慎行使权力,不扩权、不越权,确保检察监督在法治轨道上运行。四要强化公益诉讼宣传,把公益诉讼纳入普法宣传中,营造良好的舆论氛围,让公众了解公益诉讼制度,拓展公益诉讼案件线索渠道,支持检察机关依法全面开展公益诉讼工作,保障生态文明建设,推动法治、美丽城市建设。
    对策二:强化协作担当,构建各有侧重、齐抓共管的执法办案格局
    一要把握职能定位,强化责任担当,建立定期调度工作制度和健全问责机制,做到保护社会公益与促进经济发展并重,加强法律监督与促进依法行政并重,加大办案力度与确保办案质量并重,着力形成公益诉讼工作合力。二要加大对公益诉讼工作支持力度,强化财政保障,增强协作配合意识,完善公益诉讼制度与监察委员会、行政机关、社会组织等主体维护国家和公共利益制度的有效衔接,探索公益诉讼与科技深度融合的办案模式,推动公益诉讼工作向纵深发展。三要建立法纪衔接机制,搭建“两法衔接”大数据信息共享平台,建立行政执法与行政检察案件线索移送机制、信息通报机制、办案协查机制和行政执法监督约谈机制,搞好线索摸排、调查取证、技术咨询、法律政策理解与适用等协作,建立统一、规范、科学、有序的行政检察监督格局,实现公益保护监督常态化。四要建立与司法机关协调沟通机制,强化与公安机关联合调查侵害国家和社会公共利益刑事案件的力度,加强与审判机关共同研究解决案件管辖、举证责任、证据标准、庭审规范等问题,保障公益诉讼执行效果,维护审判公正和司法权威。五要加大公益诉讼工作监督力度,加强人大及其常委会的法律监督、政协机关的民主监督,抓好公益保护领域的法律实施,用好用足检察建议,排除对公益诉讼的不当干预,构建行政机关、司法机关共建、共治、共享公益保护成果的格局。
    对策三:创新办案模式,全力保护国家利益和社会公共利益
    一要加强组织领导和统筹协调,有效依托司法手段,适时开展专项监督活动,依法倡导保护环境的生产生活方式,守护好天蓝地绿水净的美丽家园。二要准确把握案件范围,突出办理生态环境、资源保护、食品药品安全和国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的公益诉讼案件,认真解决损害公众健康利益问题,增强公益保护实效,让人民群众共享改革发展成果。三要创新办案模式,规范办案流程,细化审查标准,落实案件评查制度,推动建立检察机关线索统一受理、检察建议备案审查、重点案件挂牌督办等一体化工作模式,健全信息共享、线索移送、证据收集等联动协作机制,构筑以民行检察部门为主导、相关部门积极配合的工作格局。四要坚持办案数量与质量并重理念,畅通检察机关内部履职过程中发现、移送公益诉讼线索途径,加强公诉、侦监、控申等内设机构的联动协作,拓宽监督途径,扩大监督案源,找准案件切入点,深入摸排案件线索,提高发现和筛选线索能力,确保案件规范办理,质量过硬。五要发挥诉前检察建议功能,把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式置于同等重要位置,严格执行诉前程序,严把立案关、取证关、起诉关和出庭关,推动相关主体主动保护公益、行政机关主动履职纠错,形成严格执法和公正司法良性互动。六要把握法定起诉条件,加大提起诉讼力度。规范案件办理程序和标准,对经过诉前程序,有关行政机关逾期没有整改纠错、有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,逐案深入分析,及时向法院立案提起诉讼。
    对策四:加强队伍建设,提升公益诉讼工作规范化和精细化水平
    一要建立公益诉讼人才培养长效机制,选拔专业人才,充实办案力量,坚决秉承政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,强化业务学习,培养实务素能,提高办案专业化水平,发挥公益代表职能作用,确保公益诉讼工作的政治效果、社会效果、法律效果相统一。二要搞好员额检察官分类定岗,落实“谁办案谁决定,谁决定谁负责”的独立办案方式,认真执行《人民检察院案件质量评查工作规定》,全面实施检察官办案责任制,推进公益诉讼工作规范化和精细化。三要健全办案监督制约机制,深化检务公开,发挥律师和人民监督员作用,自觉接受人大及社会各界的监督,增强公益诉讼工作透明度,依法行使检察监督权,促进执法规范化建设。四要深化智慧检务建设,强化检务保障,认真解决制约公益诉讼的人财物问题,确保检察机关提起公益诉讼工作顺利进行,为加快建设生态优良、产业兴旺、开放融合、法治文明、幸福和谐的美丽城市提供有力的司法保障。

    吉林省蛟河市人大法工委主任 徐凤林


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