[ 洪碧华 ]——(2019-4-26) / 已阅15915次

在我国社会主义法制建设蓬勃发展的时候，党内建设也得到了长足进步，党内法规也随着国家法律的健全，不断丰富、完善。1982年修订的党章中明确了中国共产党必须在宪法、法律范围内活动的基本原则，且同时通过立法的程序，将其写入宪法。这一举措为党内法规与国家法律的衔接、协调奠定了良好基础。同时，对党内法规的科学化、规范化建设问题日益被重视起来。
1990年11月，《关于党内法规备案工作有关问题的通知》中初步确立了党内法规备案制度，并希望这一制度的建立与国家法律保持协调、一致。《关于纪检条规备案工作的通知》只能够再次对纪检监督法规、规范性文件的备案提出了相关要求，但由于立法缺陷，导致当时的规定内容较为粗糙、浅显，并不完善。1993年，为了更好加强党的建设，发挥党政监督机关的整体效能，纪检监察合署办公，从执纪监督上加强党内法规建设、推动党内法规与国家法律的统一、协调。
3、新世纪以来不断完善
进入新世纪，随着党的建设和发展，党内法规的建设持续加强，一些确保党内法规落实的文件相继出台，从而在最大限度上确保了党内法规与国家法律的协调、一致。在党内法规立法规划、制定程序等方面进行了初步探索。
首先，在立法规划上，为了确保党内法规的完善，于2013年提出了党内法规五年规划，对五年内，党内法规各个领域的工作进行统筹安排，这一举措的重要价值在于克服党内立法盲目化、随意化，避免立法交叉或相互冲突、矛盾。其次，在立法制定程序上，被称为党内“立法法”的（《党内法规制定条例》）的诞生，对党内法规制定做出了权限规定，以避免党内法规制定的时候，出现与国家法律不适应、相矛盾情况的发生。但需要注意的是，并不是所有的不适应、相矛盾问题均可在党内法规制定阶段得到规避、解决的，有时候，需要将党内法规应用于实践中，方可发现问题。针对党内法规在备案制度中存在的不足和缺陷，在党内法规的陆续修订中加以完善。例如，2013年《党内法规和规范性文件备案规定》中对备案的时限、备案的审查内容和情况具体反馈等做出了要求。且2012-2014年两会期间，对建国以来不适应时代、社会发展的文件进行梳理、清理，至此，322件和369件党内法规、规范性文件被清理掉，宣布失效。
在国家法律方面，2000年《立法法》的颁布，改变了立法无据可依的被动局面。《立法法》对立法主体、权限等进行了严格规定，避免法出多部、互相矛盾情况的出现，进一步提升了我国立法质量、维护了司法统一。在国家法治建设方面，出台了很多政策、文件，以更好的衔接党内法规和国家法律，加强二者的协调、统一。具体表现为：其一，在适用对象上逐步实现全面覆盖。2018年3月出台的《监察法》完善国家监察体制，实现监察全面覆盖；新修改的《公务员法》和《公务员法实施方案》中进一步将中国共产党各级机关除工勤人员以外的所有工作人员纳入到公务员的范畴。进一步改革国家监察制度，将监察范围扩大至包括公务员在内的所有国家公职人员，同时，也包括国企、事业单位、群众自治组织的管理人员等依法行使公共职务的人员，对其进行纪检与监察。虽然这一制度尚在试点中，但其前景预期不言而喻。其二，在实施上不断加强党内法规和国家法律的协作。党内法规与国家法律的执行部门之间，逐步探索、建立了联动机制，使二者的沟通、协作关系愈发密切。2003年，中纪委、监察部、审计署等部门联合发布，要求纪检监察机关和审计机关建立科学、高效的沟通、协调机制，在日常工作中，互通有无、加强沟通、协调发展、合作共赢。此外，在国家法律和党内法规的具体实施方式加强合作上，也引发了广泛关注，开始了有益探索。
（二）党内法规与国家法律衔接协调存在的问题
1、党内法规体系不健全
长期以来，由于缺乏顶层设计和科学立法规划，党内法规“碎片化”现象比较突出，党内法规缺乏系统性、体系性。立法缺失与立法重复并存，相互之间沟通衔接不够，各项基本制度难以形成体系。例如，在反腐倡廉建设方面，经过多年努力，已经初步形成了一个反腐倡廉法规制度体系，但党的思想、组织、作风等其他方面法规制度建设相对滞后，结构体系没有形成，配套法规还不完善，有些方面还存在较大的制度缺项，难以做到科学民主、依法立法。党内法规同样存在“重实体轻程序”，实体性规范较多、程序性规范较少，缺乏可操作性措施，惩罚性措施单一，强度不够。因此，需要加强立法调查研究，构建一套科学合理符合党情的党内法规制度体系。
2、党内法规内容不完善
对于党内法规的“立、改、废、试”等工作重视不够。重创设轻清理，制定新的党内法规后，没有及时清理旧法规。造成大量党内法规长期积压而没有及时清理，一些规定内容早已过时却至今仍在发生着效力引起法规冲突。同时，党内法规数量多，涉及面广，集中清理耗时长、工作量大，弊端多，因此，必须尽快建立一个党内法规及时清理制度，作为党内法规制度建设的重要环节。党内法规内容实施细则不明确。制度的生命力在于执行，如果不能执行到位，再好的制度也只是一纸空文、一堆废纸。党内法规制度也面临着执行效果的问题。很多党内法规制度过于笼统，因缺乏实施细则而难以得到贯彻落实；一些法规制度的条文不够明确具体，定性不定量，制定不科学导致具体操作困难。例如，《中国共产党纪律处分条例》第八十三条中规定：“收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金、消费卡等，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”但是对于什么样的情况或数额属于“情节较轻”，或属于“情节较重”和“情节严重”，并没有做出详细说明和解释，在执行中容易出现争议，影响制度的执行效果。因此，党内法规内容不完善，与国家法规相衔接过程中协调存在困境。
3、党内法规与国家法律的冲突
党内法规和国家法律在很多方面存在共性，并且党内法规的制定以宪法和法律为依据和约束，因而在理论上二者应该不会有冲突。然而由于二者的创制主体和创制程序的不同，以及实践中党内法规现状的复杂性，二者发生冲突的情况时有发生。总括来说，党内法规和国家法律的冲突主要表现在以下两个层面。1.党内法规制定阶段与国家法律的冲突，主要表现为党内法规文本与国家法律文本的冲突，即党内法规的某些条文或规定与国家法律的某些法律原则或具体的法律规则相抵触、相冲突的情况。党内法规与国家法律在该层面发生冲突的原因主要是由于二者的制定分属于两个完全不同的系统，由两套不同的“立法”机构和“立法”体系分别负责二者的制定。两套“立法”主体之间缺乏沟通和协调的工作机制和制度，从而导致党内法规的某些规定不可避免地与国家法律的相关规定不相一致或相互抵触。2.党内法规实施阶段与国家法律的冲突，主要表现在:首先，由于二者对同一事项或同一行为都有规定，主体的某一行为同时违反二者的规定，从而导致它们在实施阶段发生冲突。当某主体的行为既违反党内法规的规定，又违反了相关法律的规定，在对该行为进行法律评价时就会产生冲突，即到底该依据党内法规执行还是依据国家法律执行抑或是依据二者分别执行。二者的这种冲突主要是由于相关行为主体的身份重叠性所致。其次，党内法规规定了本应由国家立法来规范的事项、关系和行为等，从而导致其实施时与国家法律发生冲突。最后，关于人员违反党内法规和国家法律，涉及到人身或财产上的处罚时，执行机构应有谁来执行？因此党内法规和国家法律，在制定层面和实施内容上存在着冲突和矛盾。
（三）影响党内法规与国家法律衔接协调的因素分析
1、外部因素
一方面，对党内法规和国家法律的认识错位。实践证明，中国共产党员必须在宪法和法律规定的范围内活动，不得以任何形式凌驾于宪法和法律之上。党内法规和国家法律虽然在适用范围上有所差异，但在价值取向上具有一致性，二者共同作为社会主义法制建设的组成部分，相辅相成。遗憾的是，至今为止，仍然有人认为党内法规与国家法律是矛盾对立的，认为二者不可同时存在。在实践中，持有这种错误思想认知的人大多认为党大于法。他们认为，党内法规凌驾于国家法律之上，认为决策中，无论大事小事，均由党组织、党领导说了算。另一种认为二者关系不可调和的人，持有的观点为：法律是万能的。在处理社会矛盾时，盲目的迷信法律，追求立法的数量，缺乏对其成熟的考虑，导致一些法律、法规被频繁的修改，导致立法机关工作量的大幅度增加，并最终损害的法律的权威性与统一性。同时，在执法过程中，认为法律可以解决所有问题，从而导致法律被过度使用，进而产生与预期相反的效果。从这一意义上来说，党内法规与国家法律在思想认知上存在的错误，是导致二者关系矛盾的重要原因。
另一方面，党内法规与国家法律对接渠道不畅通。通过《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的形成过程可知，在国家法律提交人大前，需要先将其呈交中共中央审批。至此，中共中央审批、全国人大审议的沟通机制悄然形成，但需要注意的是，这种沟通机制存在一定问题，即单项沟通的问题，党的立法部门和国家立法部门的沟通缺乏，无法确保二者的沟通、协调。单项沟通存在的重要问题之一，即党内法规的制定，由于缺乏对国家法律的了解，导致其与国家法律衔接不上，出现不一致、不协调，甚至矛盾、冲突等问题。在这一问题之下，很多时候出现以党代法的情况。虽然党和国家立法机关也意识到了这一问题，也建立了相应的沟通机制，但这些沟通仍处于比较浅显的层面，缺乏积极、主动的沟通，不利于实践应用。
2、内部因素
首先，党内人员对党内规定和国家法律概念和衔接区分不明，甚至认为两者是一致的，更有甚者认为党内规定大于国家法律，“党法大于国法”的思想根深蒂固，产生两种错误认识的原因是，党内人员对国家法律和党内法规的性质认识学习不够，平时党内学习缺乏相关法律认识的教育和学习。同时，个别党内人员过于盲目自大，“党国不分”对党内规定的性质的理解和认识不足，长期缺少学习和认知的态度，遇到党内法规与国家法律相衔接或相矛盾冲突的时候，没有分清主次，辩证的看待问题，使党内法规与国家法律衔接协调不顺利，进行过程中阻力和问题不断出现。
其次，国家法律和党内法规之间界定和处理规定缺少明确的界定，使党内人员为了高效便捷，对一些本应该有国家法律处理和制裁的行为和事项，采用党内法规的方式进行处理和规范，如关于“双规”的规定与国家法律在关于人权保护条款方面有所不协调，再如，涉案党员干部的职务犯罪问题，由党内法规先管辖还是国家法律先管辖，处理起来往往比较随意，没有明确的衔接规定，或者如果情节较轻的就进行党内处分，使当事人变相的回避了国家法律的制裁。
再者，建国以后的党内政治活动。经常采用国家法律的手段来解决党内的分歧和矛盾，在建国初期以阶级斗争为纲时期，极“左”思想路线横行，本该是党内的矛盾，却要上纲上线，以国家法律代替党内法规，很多党内同志被打成“反革命”受到了不公正的待遇。而在改革开放以来，通过党内法规处理代替国家法律制裁的现象比较突出，例如，党员和普通民众犯了同样的罪，前者只是给予党内处分，即使给予法律制裁，党员干部也比普通民众要轻得多。“原因”无非是，已经给予党内处分，已经进行了“严肃的处理”。其实还是组织内部的一种保护行为，结果使党籍、职务和政绩成了规避法律制裁的“保护伞”，影响了党在人民心中的威信和法律尊严，不利于维护党和国家法律的形象和党内法规与国家法律衔接的协调发展。
四、党内法规与国家法律衔接和协调的路径思考
（一）党内法规与国家法律衔接和协调的必要性
1、提高治党能力和水平的必然要求
中国共产党在国际社会中，属于大党，党员大约九千万，人数众多，约占中国总人口数量的十五分之一。在这复杂的国内外环境中，如何管理好党、更好的约束党员行为，使其发挥应有作用，带领公众、国家更好的发展是一项重要课题。党员不仅仅是党的一份子，同时，也是国家的普通公民，在日常行为中，不仅仅应遵守党内法规，且应接受国家法律的约束。为了切实规范党员行为，加强党内法规与国家法律的衔接、协调至关重要。党员在违反纪律的同时，很可能同时存在违法现象。因此，实现党内法规和国家法律的沟通、协调，不仅可以帮助党员更好的约束自身，且可实现对其的双重规制，进而从最大限度上提升党员的守法意识，提高中国共产党治理党员的综合水平。因此，加强党内法规与国家法律的衔接和协调，是提升中国共产党治党能力和水平的必然要求。
2、推进国家治理体系现代化的必由之路
中国及其执政的共产党高度重视国家法律和党内法规的建设，并致力于二者的协同发展。党内法规和国家法律的衔接、协调不仅是确保我国立法一致的必然要求，同时，是推进国家治理体系现代化的必由之路。简而言之，党内法规是中国实现国家治理体系现代化的有力支撑，而国家法律的健全，则为中国实现国家治理体系现代化提供了现实可能。健全、完备的党内法规和国家法律是治理国家的基础，而二者的衔接、协调、一致发展则是治理国家的关键。因此，加强党内法规建设，同时，注重党内法规与国家法律的有效衔接具有重要价值，是推进国家治理体系现代化的必由之路。
3、实现依法治国的必要手段
党的十九大报告明确指出，应坚持依法治国和依法治党的和谐统一，依法治党是基础，为依法治国奠定了良好基础，依法治国是目的，为依法治党提供了必要依托，二者均从属于中国特色社会主义法治体系。只有将依法治国、依法治党有机统一起来，才可能进一步推动、最终实现民主制度化、规范化，实现人民群众当家作主的种种目标。因此，应将依法治国和依法治党放在同一高度上，切实意识到二者的联系，确定依法治国的基本方略，再将依法治党作为中国共产党治国理政的主要方式。就是要把党的领导、人民主权和依法治国三者紧密结合起来。
依法治国和依法治党的和谐、统一，并不仅仅局限于法律条文的衔接上，更多的表现为核心价值、思想理念的协调、一致。党内法规与国家法律的衔接、协调、一致，方可最大限度的发挥党内法规和国家法律的重要作用，才能够切实将其应用于依法治国、依法治党的方方面面。
（二）党内法规与国家法律衔接和协调的可行性
1、意志体现一致
党内法规是中国共产党对所有党组织、党员的行为约束、规范准则，它在一定程度上体现了党的意志。而国家法律则是由国家制定、认可、颁布的，依靠国家强制手段确保其顺利实施的公众行为准则、约束规范，是国家意志的体现。因此，从这一角度上来说，党内法规和国家法律是具有一致性的。另外，《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》中，对中华人民共和国领导属性和权力来源的规定，从政治的角度来看，均体现了人民意愿，因为，无论是党的意志，还是国家意志，均来自于人民，均体现了人民意愿。从这一角度上来看，党内法规和国家法律也是具有一致性的。从治理机制的角度上来看，党内法规和国家法律在内容上存在一定交叉，但其在实施过程中，却又是独立存在的，因此，二者相辅相成的关系不言而喻。在绝大多数的情况下，党内法规与国家法律均可做到同时存在、有机统一。
2、《党章》提出的要求
党内法规与国家法律的有效衔接并不是基于个人的角度提出的论断，而是落实党章而提出的必然要求。《中国共产党章程》中提出这样的要求：中国共产党应确保国家机关、组织、人民团体可主动、积极的、独立的、协调一致的工作。这一要求从本质上而言，就是要求中国共产党组织、党员的行为一致性。目前，中国共产党通过组织、实施执政活动，落实了党章的相关要求。另外，十八届四中全会中，对依法执政提出了新的论断，即中国共产党应依据党内法规，严格对党内加以管理，这一行为隶属依法执政的范畴。从这一表述可知，进一步推动党内法规和国家法律的和谐、统一，是提升中国共产党依法执政的重要途径。应妥善处理党内法规和国家法律的交叉、弥补空白，更好的落实党章要求，进而提升中国共产党的依法执政能力。
3、二者常有交集、相互作用
党内法规与国家法律常有交集，相互作用的时候较多。现今，学术界的大多观点认为，党内法规与国家法律一直都处于一种互相交流、互相促进的良性互动状态。
首先，从党内法规对国家法律的支撑、保障方面来讲，通过推动党内法规建设，共产党员方可更好的增强法律意识，从而切实做到遵纪守法、维护法律尊严。其次，通过健全、完善干部选拔和任用制度的相关党内法规，并将其作为考察干部工作实际情况的主要标准和依据，从而更好的推动党内干部遵纪守法，并起到榜样示范的重要作用。第三，通过加强党内法规建设，加强共产党员的纪律约束，对违反党内法规和国家法律的党员、干部，同时采取追究党内纪律、法律责任的做法，建立严格的约束机制，对更好的约束共产党员行为，促使其依法执政、依法律己具有现实意义。
党内法规与国家法律的交互作用还可以从如下方面加以阐释：国家法律的研究起步较早，已经趋于成熟，其丰富的成功经验可作为党内法规建设的重要经验来源，为其提供有益帮助。国家法律以保障性规定逐步落实了涉及党务、政务、事务工作等党内法规的实施，二者联系紧密。基于以上分析，党内法规与国家法律作为中国特色社会主义法制建设的核心内容，二者的沟通、衔接、协调十分必要，且切实可行。
（三）党内法规与国家法律衔接和协调的现实路径
1、衔接和协调应遵循的原则
党内法规和国家法律衔接、协调应遵循如下原则：坚持中国共产党的领导、坚持国家法律高于一切、坚持党内法规严格于国家法律。
首先，坚持中国共产党的领导。中国共产党作为中国的执政党，其领导地位是历史与人民给予的，是由宪法确立的。在现代社会中，坚持中国共产党的领导是实现党内法规与国家法律协调的重要基础。一方面，党章是党内法规的重要内容之一，是制定其他党内法规的有效依据。在制定党内法规的时候，应切实以党章为基础，应遵循党章中的基本规定，即中国共产党应在宪法、法律范围内活动。另一方面，应加强、改进中国共产党对立法的领导。虽然中国共产党对领导国家立法上由来已久，且取得了一定成绩，但随着时代、社会的发展，进一步强化党对国家立法的规定，确定党对国家立法的原则、组织机构、程序，厘清权利界限等十分必要，是实现党内法规和国家法律衔接、协调的重要组织保障。另外，在国家立法层面，围绕党与国家重要战略部署，及时通过法定程度将党的方针、政策等上升为国家意志，使之成为社会的行为规范和准则，从而在最大限度上实现依法执政、巩固中国共产党的领导地位，具有重要意义。同时，国家法律的立法机关和党内法规的立法机构应加强沟通和交流，及时反馈各方意见，以有效推动二者的衔接、统一。
其次，坚持国家法律高于一切的原则。健全中国特色社会主义法制体系，必然要求党内法规和国家法律的和谐、统一。但由于各种原因，例如，党内法规与国家法律体系不健全、界限不清、定位错误等，导致二者在实施过程中不仅无法做到协调、统一，且时常出现矛盾、发生冲突。一旦二者发生矛盾或者不协调的情况，应遵循国家法律高于一切的原则。在社会主义的大背景下，社会主义法律是共产党政策的条文化、具体化和定型化，宪法、国家法律是共产党的方针、路线，社会公众、人民意志在国家层面的真实体现，与其他任何的组织、制度相比，国家法律均具有优先性与权威性，理应凌驾于任何规章制度之上。因此，一旦国家法律与党内法规发生冲突或矛盾，应切实遵循宪法至上、国家法律高于一切的原则。
具体而言，应树立国家宪法至上的思想意识。美国法学家哈罗德·伯尔曼曾经说过，法律应被信仰，否则其存在的价值荡然无存。思想先于行动，只有思想上对法律的绝对信仰，方能够做到对法律的尊重和敬畏。在实践中，应大力培育共产党员国家宪法至上的意识，避免其陷入党章大于宪法的错误意识，使其自觉遵守法律。另外，应践行共产党必须在宪法和法律范围内活动的准则，在法律规定上，不得超越法定权限。在法律效力上，无论是中央的党内法规，还是地方的党内法规，均不得与国家法律相悖或抵触。中央、地方党内法规的相关部门也不得与国家法律的相关部门冲突。一旦发生矛盾，应坚持国家法律高于一切的原则，优先适用国家法律。
第三、党内法规严格于国家法律的原则。作为马克思主义政党，中国共产党的性质决定了党内法规严格于国家法律的原则。需要注意的是，中国共产党是一个大党，拥有8960多万党员，在这些党员干部的领导下，国家持续发展、社会不断进步，在此情况下，仅仅依靠国家法律进行社会治理，约束党员行为显然是不足的，不仅不符合从严治党的基本精神，且无法切实起到对共产党组织、共产党员的约束力量。
如果共产党内部没有党内法规，则国家法律则难以为继、无法有效实施。因此，从另一个角度来说，党内法规是中国依法治国的重要基石，必须严格于国家法律，用高标准要求党员，方可确保国家法律的顺利实施。当然，这种要求并不是说党内法规和国家法律之间存在冲突和不协调的地方，而是在遵循国家法律高于一切的基础上，对党内法规的制定、执行更加严格。例如，在执行上，普通公众如果在行为上触犯了法律，根据情况进行惩处，包括批评教育、行政处罚和刑事处罚等。而共产党员一旦触犯了法律或党内法规，则不仅仅需要接受国家法律的制裁，还需要接受党内法规的惩处，包括警告、开除党籍等。对于触犯刑律的党政官员，《中国共产党纪律处分条例》、《监察机关政务处分条例》和《国家机关公务员处分条例》三者并用，“三管齐下”（就是开除公职、开除党籍、追究刑事责任）。十八大以来，中央加大反腐败力度，“老虎苍蝇一起打”，至今已查处270多个省部级和军届高官。截止2018年底，全国共查处违反中央八项规定精神30多万起，处理党员干部35万多人。
2、衔接和协调的顶层设计
首先，党内法规与国家法律衔接：依法执政是党治国理政的基本方式，实际上折射了执政党与国家政权、国家法律和国家治理体系的关系，也涵括了党内法规与国家法律的关系。在逻辑上和事实上，“党获得执政地位后，党内的国家法律法规共同成为党治理国家和党的重要工具”，除宪法外，还包括国家立法机关制定的法律。诸多公法和私法性质的法律都含有坚持或拥护中国共产党的领导，许可在军队、公司、基层自治组织、社会团体和群众团体等特定组织中设立中共党组织等规定，对党领导立法、武装力量、干部、民族区域自治和村民自治、工会、国家安全、高等教育等方面的工作做出原则性规定。从规范的角度看，这些规定是对“党的领导”政治原则的合法确认和授权。党的领导如何具体实施，国家法律不宜作具体规定，需要党内进行领导体制、机制和方式上的具体制度安排，这就需要党内法规来加以具体化、细致化。党内通过规范性的文件和会议对国家法律规定加以具体，及时弥补该领域的空白从党内法规上设计好与国家法律相衔接的准备。其次，党内法规与国家法律协调：党内法规和国家法律作用的范围和对象不同，法律性质不同，因此在两者衔接过程中必然会出现各种各样的矛盾和问题，针对问题和矛盾来使党内法规和国家法律协调发展是设计计划的关键。从现实可操作性考虑，可先以党的规范性文件而非党内法规的形式提出要求，有关机关或团体党组发挥领导核心作用，按照特定程序在国家法律、组织章程、规则办法等规范中对党的要求加以“吸收转化”，或者先以党内法规在党内试行，时机成熟后再依程序制定为国家法律，如此以法治思维和法治方式坚持和贯彻实现了党内法规与国家法律协调发展。
党内法律法规体系是党内治理法治的载体。依法治国需要有一套完善的党内法律法规体系和国家法律制度。它要求我们首先从“国家法集中制”的思维模式和传统的党的建设理论出发，从国家治理现代化的角度出发，以法治的一般规律为基础，结合中国的政治现实，认识它们之间的关系。党的十八届四中全会把党内法制和法制规范纳入中国特色社会主义法治体系，强调两个制度的“衔接协调”。提出了一种合适的“顶层设计”，以完善两个规范体系，处理两个规范体系之间的关系。在此基础上，有必要进一步研究其实现路径。

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