[ 洪碧华 ]——(2019-4-26) / 已阅15943次

试论党内法规和国家法律的衔接与协调
洪碧华

[摘要]党内法规与国家法律是两个不同的概念，虽然二者的内涵、性质、涉及范围等均有所不同，但二者均属于新时代中国特色社会主义法治体系，且在各自的范围内发挥着不可替代的重要作用。党内法规与国家法律不是独立存在的，二者的关系并不应该是互相排斥的，而是应该互相依托，互为补充的。因此，对党内法规与国家法律的衔接、协调进行研究具有十分重要的现实意义。
本研究在简单介绍党内法规性质、内涵，国家法律性质和内涵的基础上，阐述了党内法规与国家法律的关系，分析了其内在区别与联系。梳理了我国党内法规与国家法律衔接和协调的实践探索，并进一步分析党内法规与国家法律衔接协调的主要困境。认为导致党内法规与国家法律衔接协调的困境包括：党内法规体系不健全、党内法规内容不完善、党内法规与国家法律的冲突等。最后，通过分析，提出了党内法规与国家法律衔接和协调的路径思考。在阐述二者衔接、协调必要性的基础上，分析了二者衔接、协调的可行性，并指出了具体的实现党内法规与国家法律衔接、协调的路径，希望其对进一步健全我国社会主义法治体系，推动我国司法完善、健全，有所裨益。

[关键词]党内法规；国家法律；衔接协调
一、绪论
法律是体现统治阶级意志，维护其利益，促进和平稳定的，是保护人民民主有效实现的主要途径，同时，也是中国实现依法治国的重要手段。党内法规是中国共产党内在的法规体系，是从中国共产党的角度出发，维护社会主义法治、保护党内民主的有效体现，体现的是依法治党的理念。党内法规与国家法律是统一、协调的，他们同样是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其基本初衷和最终落脚点一致。但同时，党内法规与国家法律在具体层面上又有所不同，党内法规规范的主体是中国共产党及全体党员，其所起到的主要作用是约束共产党员行为、规范党的各项活动，确保党的先进性。而国家法律约束的主体是全国人民，它体现的是国民意志，可成为全国公民共同遵守的基本准则，是中国共产党依法治国的基本规范。
党的十八届四中全会中明确提出：实现党内法规与国家法律的衔接、协调的重要性和必要性。事实上，中国共产党在很早以前就已经意识到党内法规与国家法律衔接使维持国家法律体系良性发展的前提，并一直为了二者的衔接、协调，做出了多种努力。但需要指出的是，党内法规与国家法律在衔接、协调中存在体制、机制不健全的情况，导致二者无法实现无缝衔接，甚至出现了不可忽视的矛盾与冲突。对此，我们应加以重视，在充分意识到党内法规和国家法律衔接、协调重要性的基础上，充分发挥二者协力的重要作用，避免冲突、矛盾，以更好的推动中国特色社会主义法治社会的建设，实现依法治国的总体目标。
二、党内法规与国家法律
（一）党内法规
1.党内法规的性质
党内法规的性质是调整党内关系或和群众、其它党派组织之间社会联系的规范，包括规范党内活动的法规和规范党执政过程中的行为准则，因此在性质上也可视为“准法律”。
根据社会关系的不同，党内法规性质可分为三个部分。首先，是主要调整党内关系的党内法规，主要用于调整党的组织机构之间的关系、党的组织机构与党员之间的关系和党员与党员之间的关系，其中少部分规则也调整党与非党组织、群众之间产生的社会关系，仅对党的组织内部具有效力，在实施上不依赖于国家强制力，与国家法律存在较大差异，不适合归入法或法律的范畴，在性质上总体就是社会规范的一种。如《关于党内政治生活的若干准则》等。这个部分所占的比例最大。其次，是调整党内关系以及党与非党组织或群众产生的社会关系的党内法规，仅对党的组织机构和党员具有效力，在性质上与第一个部分基本相同，总体上也是社会规范的一种。如《中国人民解放军政治工作条例》等。最后，党内法规同时调整党内党外关系，既规制党的组织机构和党员的行为，又规制相关人员的行为，既对党的组织机构和党员产生效力，也对相关人员发生效力，实施党内法规不能依靠国家强制力，但纪委、监委有“双规”、“双指”手段和“留置”新措施，足于对行使公权力的公职人员产生“实质性”的影响，这在性质上应属于“准法律”。如《党政领导干部选拔任用工作条例》等。
2.党内法规的内涵
（1）党内法规的由来
党内法规这一概念由来已久，最早提出这一概念的目的是维持党的纪律。在党的六届六中全会上毛主席就指出：应制定相对完善、详细的党内法规，用以指导机关行动和共产党员的行为。党内的纪律是高于一切的，毛主席意识到规范党员行为的重要性，因此，提出了构建党内法规这一论断。党内法规在建设初期，其地位与四项基本纪律是等同的。当时，党内法规起到的主要作用是维护“纪律”。
其后，刘少奇同志延用了党内法规的这一表述，但其切入角度有所不同，他认为党内法规的建设是确保中国共产党内在凝聚力和战斗力的必要手段。1978年后，被文化大革命破坏的党内法规建设得到了一定程度的恢复，且随着社会主义民主法治建设的不断进步，党内法规的建设也有所发展。同时，党内法规与国家法律的关系也越来越多受到党和国家领导人的关注。邓小平同志指出：国有国法、党内有法规，无论是谁，在国家法律、党内法规面前人人平等，无论是谁，绝对不可以违反任何党章党纪。
1970年，《中国共产党党内法规规定程序暂行条例》颁布了，且在其中的第二条，对党内法规的概念进行了明确。从党内法规的提出、发展历程可看出，中国共产党始终保持优秀的历史传统，注重历史正当性和延续性这一行为风格延续至今。
（2）党内法规的概念
对于党内法规的概念，不同学者提出了各异的观点。合肥师范学院操申斌教授认为：党内法规是确保党的先进性的重要工具，是规范党的工作、规范党员行为的各项规章制度的总和。香港“中联办”法律部部长王振民教授认为：党内法规是党内各项规章制度总称，起到加强党的建设的重要作用。除了相关学者对国家法规给出的界定外，一些规章、研究性的条例中，也明确了党内法律法规。《中国共产党内部规章制定程序暂行条例》将党内法律、法规定义为中央机关、部门为党委和省、市、直辖市全体党员制定的规范性文件。以及党内规章制度的总称。《中国共产党内部规章制度制定条例》认为，中央组织和各省、市、直辖市党委制定的一切规章制度，都是在党的领导下制定的。中央政府用来规范党的组织活动和党员的行为。
（3）党内法规的内涵
尽管很多学者、纲领性文件中均对党内法规的概念进行了界定，但仅仅界定概念是远远不够的，想要更准确的了解党内法规，还需厘清党内法规与党内相关文件、纪律性文件、制度性文件、政策性文件的关系，通过比较分析，认为党内法规与上述文件区别的明显特质在于：
首先，立法主体是排他的。根据党规党纪的制定规定，可分为中央党规党纪和地方党规党纪两大类，根据其执行范围的不同而有所不同。相应地，党内法规的主体也可以根据这个分类标准来划分。党的中央组织、中央纪律委员会和中央各部门有权在党内依法制定法规。省、市、直辖市的地方党委有权在党内制定法规。相对而言，党内纪律性文件、制度性文件、政策性文件等制定主体呈现出多元化倾向，在这一点上，党内法规的特质十分明显。
其次，立法内容根本性。党内纪律性文件、制度性文件、政策性文件等相关规定，既包括重大问题、也包括一般事项，其在内容的包容性上较为广泛。但党内法规的立法内容相对细致、根本，具有全局性特征。党内法规中规定的内容一般为政策性纲领、党的性质、宗旨、指导思想等重要问题。
第三、表现形式独特性。党内法规对党章、条例、准则等均进行了相应规定，且对法规的内容、使用机关层级等进行了明确规定。而纪律性文件、制度性文件、政策性文件只对党的某一个领域、方面、层级做出规定，二者在内容规定、表现形式上存在一定差异。党内法规的表现形式较为独特。
第四、本身效力稳定性。党内法规规定的内容具有根本性特征，其发挥着对党组机关、党员行为引导、评价、教育、规范、约束的重要作用，不可随意调整、修改。如果确实有必要加以修改，则需按照立法程序进行。党内法规的这一特定性质，决定了其一旦制定，就具有相对稳定性的特征。
（二）国家法律
国家法律是由国家立法机关制定的，由国家强制力保障实施的，规范人们行为准则的法律规范的总和。我国已经形成庞大的以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系。至2018年底，我国立法机关制定法律525件，其中部门法270个，行政法规737件，地方性法规9489件：省级地方性法规5566件，较大的市地方性法规2748件，经济特区法规292件，自治条例和单行条例882件，规章11784件：部门规章2964件，地方政府规章8909件，司法解释451件：最高法院司法解释366件，最高检察院司法解释39件，高法高检联合司法解释46件。
党的十八届四中全会提出，把党内法规体系纳入社会主义法治体系中。因此，新时代中国特色社会主义法治体系就包括五大方面：①完备的法律规范体系；②高效的法治实施体系；③严密的法治监督体系；④有力的法治保障体系；⑤完善的党内法规体系。
国家法律具有如下性质：
第一，国家法律的性质具有强制性和规范性，指国家法律是由国家制定或认可的并由国家强制力保证实施的正式的官方确定的行为规范，即国家法律是国家意志的体现，是代表国家而存在和运行的。第二，国家法律与国家中占据主导地位的集团和利益主体是相联系的，国家法律首先和主要是统治阶级或执政阶级利益或意志的集中表现。也就是说，国家法律体现了统治阶级的意志，也就是说，国家法律具有阶级性。第三，国家法律也具有一般性的。它是一种高度抽象的行为模式，由大量的实际行为和具体行为构成。它的对象是普通人，是反复多次适用。国家法律规定的行为标准，依照法律规定适用于全体公民，不允许有法律规定以外的例外，即“法律面前人人平等”的要求。第四，与其他规范不同的是，国家法律规范的严格性是一个重要特征。它有一个特殊的逻辑结构。构成法律的要素有法律原则、法律概念和法律规范。第五，国家法具有公平性，法律是正义的体现。它适用所有的人，包括统治者和被统治者。只有在国家法律公平存在的情况下，才能通过执法力量对社会行为中偏离法律轨道的违法行为进行机械纠正，使其回归正常的法律轨道。例如，对一些违法犯罪分子进行了强制法律制裁，强制纠正其违法行为。同时，通过对法律的公正性和一般性，国家法律的作用和执法的有效性，以及对违法行为的处罚来实现。让人们了解法律，区分是非，也就是说，在人们的日常行为中，可以做什么，绝对禁止做什么，应该受到什么样的法律制裁，违法后是否可以容忍，容忍的可能性有多少等等。
（三）党内法规与国家法律的关系
党内法规与国家法律之间的关系，既相互区别、又相互联系。只有正确把握党内法规与国家法律的关系，才能够更好地研究二者的衔接与协调。下文对二者之间的关系加以分析：
1、党内法规与国家法律的区别
党内法规与国家法律的区别主要表现为：
首先，制定主体不同。党内法规的制定主体是党中央、地方党委等；国家法律的制定主体是立法机关，就是全国人大及其常委会；其次，适用范围不同。党内法规的内容决定了其适用范围为中国共产党内部的各项组织及其成员，而国家法律从国家的层面上对全体公民进行约束，其适用范围包括所有公民，包括境内外国人和无国籍人员，适用范围与党内法规相比，明显较大；第三，表现形式不同。党内法规的表现形式包括：党章、准则、条例、规定等，国家法律的表现形式，从广义上看，有宪法、法律、行政法规、地方性法规等；第四，保障方式不同。党内法规的保障方式主要依靠党内纪律和人员自身意志力、自身规范，国家法律的保障形式为国家强制实施的军队保障、警察保障、法院和监狱等；第五，严格程度不同。中国共产党员一旦触犯党内法规，就意味着在一定程度上，他同时触犯了国家法律，这是由党内法规的性质、地位决定的。国家法律是规范国家公民行为的范本，在严格程度上无法与党内法规相比，党内法规比较严格；第六，二者性质不同。党内法规兼具政策、法律双重属性，国家法律只具有法律属性。作为执政党，中国共产党的党内法规不仅规范了党组织、党员的行为，且起到了指导国家发展的宏观、导向作用。从这点上来说，党内法规不仅仅是一种法律，更是一种政策，与国家法律在性质上存在明显区别。
总而言之，党内法规与国家法律存在诸多不同，他们是两种不同范畴，二者应清晰界定，决不能混为一谈。
2、党内法规与国家法律的联系
在新时代中国特色社会主义法治体系中，最典型的特征之一就是党内法规与国家法律的并存、共同发展。二者同时存在于同一体系中，是党内法规和国家法律得以衔接、协调的重要基础，下文就二者的联系加以分析：
首先，党内法规推动、保障国家法律的发展。一方面，国家法律充分肯定中国共产党的领导，加强党的领导是坚持四项基本原则之首。但在具体条文中，并没有详细规定中国共产党该如何领导国家、推动国家发展，而党内法规是中国共产党的行为准则，它在其中以具体的文件形式规定了党的具体领导方式、内容等，将党的领导更加规范化、具体化。另一方面，国家法律的适用范围是中国全体公民，需要全体公民的共同遵守，而党内法规在某种程度上严格于国家法律，它的适用范围是党组织和全体共产党员，对共产党员的行为进行严格规定，使其遵章守纪、遵纪守法、进而形成良好风气。邓小平同志认为，党内法规是保障国家法律践行的重要基础，如果共产党员没有适用的法规约束，则无法起到榜样带头的作用，无法引领社会风气，国家法律的实施则会出现相应问题。因此，党内法规在推动、保障国家法律发展、实施中起到了重要作用。
其次，国家法律对党内法规起到了保障与促进的作用。一方面，在内容规范、程序要求等方面，国家法律较为完善，它为党内法规的建设、发展提供了良好借鉴。同时，国家法律也为党内法规的建设、发展制定了相应的标准与原则，这在一定程度上实现党内法规的合法性、合宪性奠定了良好基础。湖北省委党校孙才华副教授认为，国家法律提出的标准和原则，在一定程度上促进了党内法规建设质量的提升。另一方面，国家法律的立法起步较早，到2001年，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，完成初步框架结构。而与之相对的党内法规，则起步较晚，整个体系在科学性、系统性上仍存在一定不足。对此，中共中央提出了相应要求，即建党100周年的时候，应全面推动党内法规建设与完善，健全相应体系。简而言之，道德规范和党的政策都可上升为法律。国家法律可为党内法规的建设、发展提供依据，使之朝着更加科学化、系统化的方向发展。
总而言之，党内法规与国家法律之间既存在明显区别，又互相联系。党内法规与国家法律均属于法治社会依法治理的重要工具，二者互相促进、互为保障。只有切实意识到二者的区别、联系，才能够更好的研究二者的衔接和协调。
三、党内法规与国家法律的衔接协调的实践探
（一）党内法规与国家法律衔接协调的探索
1、改革开放前初步探索
1949年前，在解放区，中国共产党制定了一套与当时社会、党内发展相适应的党内法规与制度，这套党内法规的雏形较好的维持了战争时期中国共产党建设的需要，发挥了重要作用。但随着社会的发展、变迁，最初级的党内法规制度无法满足中国共产党内部建设的需要。1949年10月，新中国成立后，中国共产党成为新中国的唯一执政党，为了更好的行使权力、带领公众建设新中国，对党内法规的建设刻不容缓。1953年《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》中进一步加强了中央对各级政府的领导，并确定了相应的方针政策；1956年，八大党章的提出进一步对共产党员的行为加以规范、约束。但需要注意的是，这一时期虽然已经意识到了加强党内法规建设的重要性，且通过各种措施、政策的颁布加强党内管理，但真正意义上的党内法规尚未形成，且已经颁布的相应政策在程序、名称、承载形式等方面均较为随意，缺乏系统性和科学性，处于初步探索阶段。
2、改革开放后持续推进
十年“文革”期间，中国共产党的党内法规建设处于停滞、甚至是倒退阶段。文化大革命结束后，为了更好的确保民主制度化和法律化，新中国第四部宪法把四项基本原则纳入其中，不仅再次强调加强中国共产党的领导，而且重申“中国共产党必须在宪法法律范围内活动”的宪法原则，这一举措是党内法规与国家法律相互衔接、协调的初始。1982年9月6日修改的《党章》和1982年12月4日颁布的《宪法》共同规定要“发展社会主义民主，健全社会主义法制”。这是国家首次以立法的形式将党的方针、政策写入其中，将其上升为国家意志的法律，这对促进我国社会主义法律体系的形成、完善起到了重要作用。

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