[ 秦前红 ]——(2018-11-9) / 已阅44538次

因代表法、组织法、监察法均为全国人民代表大会通过的宪法性法律，同一法律位阶的法律若对相同事项规定不一致的，通常适用新法优于旧法的原则。代表法、组织法的最新修订时间为2015年，而监察法制定的时间为2018年，这便在逻辑上必须阐明宪法第74条的立宪意愿，然后再审视监察法的留置措施到底应该如何遵循该条的原意。阐明宪法规定原意的有形途径在我国主要有二条，一是依照宪法第67条的规定，由全国人大常委会直接做出宪法解释，一是普通法律对宪法规定的具体化。五四宪法、八二宪法规定了人大代表人身自由特别保障条款后，全国人大常委会从来没有直接对宪法第74条作出解释。按照通常的法教义学的解释原则，来推断宪法第74条“逮捕”一词的意涵，应该泛指一切对人大代表的人身自由限制的强制性措施。很难设想，宪法一方面限制其他机关对人大代表采取狭义的逮捕措施，一方面却允许其他国家机关对人大代表采取其他或者变相采取其他限制人大代表人身自由的强制性措施。若果如此，则对人大代表设置的人身自由特殊保护将荡然无存。可以支撑上述结论的证据在于，按照法治统一的原则，全国人大及其常委会虽然可以通过制定法律将宪法的规定具体化，但不得违反宪法的原则和具体规定。全国人大制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第32条规定：县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。该条第2 款的规定，实质上突破了宪法第74条所指“逮捕”一词的字面含义，但却恰恰符合宪法第74条的立宪原意。可以进一步证成的理由在于，监察法并没有赋权监察机关可在未经人大及其常委会许可下对人大代表采取限制人身自由的强制措施。国家机关法无授权不可为，是实行法治国家公认的宪法原则，也是中国权威性社科辞书记载的法学常识。正如《中国大百科全书》法学卷写道：中国宪法第2条以自己特色的方式确认了人民主权的原则；在实行人民代表大会制度的中国，国家的一切权力都是属于人民的，国家机关的权力来自人民的委托，并且只限于人民委托的范围，不享有任何不是来自人民委托的权力[15]（P422）。所以，宪法不仅是人民权利的保障书，也是人民向国家机关委托权力的委托书，超越宪法和法律规定的范围行使权力的任何行为都构成对人民权利的侵害，都是非法和无效的[16]（P570-587）。
实践中监察机关通常主张对人大代表采取留置措施无须征得人大及其常委会许可的理由在于：各级人大及其常委会由于会期的限制并不经常开会，这会给监察办案带来极大的不便；征得人大及其常委会许可可能会走漏案件消息，造成监察办案的困难；监察机关是特殊机关，不同于普通国家机关，等等。一方面必须承认监察机关前述理由或许客观存在，但另一方面，既然过去公、检、法其他国家机关都能够克服人大代表人身自由特殊保护实施中的一切困难，那么监察机关大可借鉴其他国家机关的经验来克服相应的困难。何况一切国家机关都必须在宪法和法律范围内活动是一项基本的宪法和法律原则，监察机关再特殊也不得享有超越宪法和法律的特权。当然，为了在尊重、恪守宪法和法律与兼顾反腐败效率的需要二者之间保持适度的平衡，可以考虑在经过一段时间的制度试错后，通过正当的法律程序将相关的制度予以完善和优化。
六、结语
监察法在赋予监察机关职权时，为了防止监察机关滥用权力，也规定了许多对监察机关的监督制约措施。其中监察法第53条规定：各级监察委员会应当接受各级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。在理解和适用该条规定时，需要探讨和研究的问题是：该条所规定的各级人大及其常委会对监察机关的监督措施是否逻辑上排除了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定的其他监督措施？按照《中华人民共和国立法法》有关规定的适用原则，比如：第87条规定宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。第88条规定法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。第92条规定同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。第93条规定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。第94条规定法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决，等等。依照上述规定，并结合监督法制定过程中监察委是否应该向同级人民代表大会报告工作的重大立法争议，可以合逻辑地推断监察法第53条之列举即是对人大其他监督手段的排除。不过，监察法第53条所规定的专项工作报告、询问、质询、执法检查等监督手段，又不能不涉及监察委出台的规范性文件的合法性、监察措施的合法性等相关内容，人大代表及其常委会组成人员为了充分完整地行使询问和质询权而依照相关法律，提出审阅监察文件、启动特别问题调查乃至提出撤职动议等，这又是中国宪制结构下人民代表大会作为权力机关当然享有的职权。
根据《中华人民共和国立法法》第99条之规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。该条规定实质上赋予了国家机关、社会团体、企事业组织和公民个人通过提出备案审查甚至合宪性审查申请，监督国家机关遵守宪法和法律的权力（权利）。该条所列举国家机关并不包括监察机关，监察法的制定采取了宜粗不宜细的立法智慧，笔者及其他学者一直主张应该赋予监察机关监察法规制定权，以期保证这部过于简约的法律的贯彻实施。
监察实践中，为了解决监察行为有规可循的问题，国家监察委或单独发文或与中纪委联合发文或与其他国家机关共同签署发布文件来指导监察工作，上述文件的法律属性和效力位阶如何？如果产生影响公民、法人权利的外部效果？行使监察职权过程中，与其他国家机关之间如何协调解决？监察机关的行为是否应该接受司法审查等？这些问题未来都需要理论上的回应及科学的解决方案。

参考文献
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[16] 童之伟. “法无授权不可为” 的宪法学展开. 中外法学，2018，(3).

A Difficulty in Implementation of National Supervision Law:
Whether the NPC Deputies Can be Supervised
Qin Qianhong (Wuhan University)
Abstract The reform of national supervision system is a major political reform that concerns the overall situation. A major issue that must be dealt with in the process of supervision system reform is: how to deal with the relationship between NPC supervision and supervision and Whether NPC deputies can become objects of supervision. In general, NPC deputies cannot simply be regarded as public officials; the problem of violation of law and discipline of NPC deputies should be dealt with by establishing a special punishment system; supervisory reform must respect the constitutional status of the people’s congresses and to adopt a particularly cautious attitude towards supervisory NPC deputies. What’s more, when monitoring lien measures are taken on the NPC who are suspected of official crime, special protective legal procedures which stipulated by the constitution and the constitution law must be observed. When the law is not amended, the watchdog cannot use cheap law enforcement as an excuse or indiscreetly creative law enforcement, or it will be violate the principle of “no authorization without authorization by public authority law”.
Key words supervisory and monitory; deputy of the people’s congress; discipline; special protection for NPC deputies; lien measures; reform of supervisory system; supervision law


■ 收稿日期 2018-09-17
■ 作者简介 秦前红，法学博士，武汉大学法学院教授，博士生导师，教育部长江学者特聘教授；湖北 武汉 430072。
■ 责任编辑 李 媛

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