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  • 关于依法全面开展公益诉讼工作的调研报告

    [ 徐凤林 ]——(2018-7-2) / 已阅999次

    基层检察院按照高检院关于《检察机关提起公益诉讼试点工作方案》和省、市院《试点方案》要求,在党委和上级院的领导支持下,在人大监督、人民法院和行政机关配合下,抓住公益这个核心,聚焦生态环境保护、食品安全等领域,稳步扎实开展公益诉讼试点工作。截止目前,提出诉前检察建议?件,起诉?件,判决?件,覆盖授权领域,涵盖部分案件类型,赢得了党委、人大和社会各界的充分肯定。
    一、公益诉讼开展情况
    (一)全面开展试点工作,构建公益诉讼检察监督格局
    一是主动汇报,争取支持。公益诉讼是一项全新业务, 2015年6月,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作,高检院下发了《检察机关提起公益诉讼试点工作方案》。吉林省成为13个试点省份之一,省检察院决定在全省范围内开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。检察院及时向党委、人大、政府作了汇报,争取工作支持。二是强化组织保障,规范运行机制。成立公益诉讼试点工作领导小组,研究试点工作推进事宜,协调试点工作各方关系。出台《关于开展公益诉讼试点工作的实施方案》,对公益诉讼的监督重点,办案程序,机制建设等作了科学、全面、具体规定。结合区域特点,将影响群众生产生活、社会反映强烈的生态环境保护领域作为监督重点,确保公益诉讼取得良好效果。三是探索建立内部协作机制,汇聚内外合力。结合构建“大监督”工作模式,加强内部一体化建设,整合检察监督职能,建立统一、规范、科学、有序的行政违法行为检察监督格局,畅通履职过程中发现、移送公益诉讼线索的途径。畅通外部渠道,实现无缝对接。加大宣传力度,与相关单位沟通联系,针对重点工作领域,主动走访国土、林业、环保等行政机关,通报公益诉讼制度背景、规定和上级要求,争取行政机关的理解和支持。四是积极推进公益诉讼试点工作。职务犯罪侦查、刑事检察部积极向民行检察部移送各类公益诉讼线索。2016年初,以非法占用农用地、滥伐林木案件为突破口,向林业局提出诉前检察建议,责令其依法监督被侵害的国有林地限期恢复原状。林业局制定工作方案并积极整改。此案成为地区首例破坏生态环境资源行政公益诉讼案件。
    (二)发挥诉前程序作用,依法适用检察建议
    十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的决定,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。为加大生态环境保护力度,对群众反映强烈的生态环境保护重点领域,综合运用“检察建议督促行政机关履职”方式,广辟案源,收集线索,监督查办了?起国有林场林木被盗伐案件。依据法律规定,盗伐森林或者其他林木的除依法赔偿损失外,林业主管部门应责令补种盗伐株数十倍的树木。林业局作为森林主管部门应责令林场按照法律规定补种树木。为掌握违法采伐树木详细情况,办案人员前往涉案地块逐一核查,向林业部门提出检察建议,林业局主动督促林场补种了树木。针对“打击毁林种参专项行动”中被毁坏的国有林地,提出恢复植被的检察建议,林业部门认真履职,将非法占有的国有林地植被进行恢复,使整治非法种参,保护森林环境资源公益诉讼工作取得较好效果。
    (三)加大案件起诉力度,增强诉讼保护实效
    在办理非法毁林种参一案中,经诉前程序,被侵占国有林地基本恢复,但仍有?平方米未恢复。依据《提起公益诉讼试点工作实施办法》规定,经报省检察院审批,对林业局不当履职行为提起行政公益诉讼。为扩大宣传辐射面和影响力,起到同步预防作用,邀请辖区林场场长及相关人员参加了案件公开审理。庭审中,双方就林业局是否对**某毁林种参行为履行了监督管理职责等焦点问题进行举证、质证和辩论。最后,法院作出“确认被告林业局对**某毁林种参、破坏国有林地的行为未依法履行监管职责违法”的判决,责令被告林业局依法履行监督、管理职责。这是全国人大授权检察机关开展公益诉讼试点后办理的首例行政公益诉讼案件。宣判后,被告表示服从判决不上诉,并组织行政执法人员对侵占林地补植树木。为期两年的公益诉讼试点工作期间,检察机关发出诉前检察建议?件,起诉?件,均已判决。
    (四)发挥检察监督职能作用,拓宽公益诉讼新领域
    把开展公益诉讼作为新时代强化检察监督职能的总抓手,提升公益诉讼的针对性、必要性,确保公益诉讼常态化、体系化、规范化。在总结试点经验基础上,不断开辟公益诉讼新领域,通过查阅行政处罚卷宗等方式,向国土、林业、环保等部门发出诉前检察建议?件。同时,开展刑事附带民事公益诉讼工作,对刑事检察部查办的破坏环境资源类犯罪案件,符合法律规定的依法提起附带民事公益诉讼,追究刑事责任的同时,为生态资源修复提供了保证。开辟新领域,拓宽工作渠道,为开展公益诉讼积累了宝贵经验。加强与行政执法部门的沟通协调,形成公共利益保护合力。年初,按照省、市《关于支持全面开展检察机关提起公益诉讼工作推动法治吉林建设的意见》要求,积极向市委、政府汇报,在政府常务会议上,向各乡镇街和行政部门负责人传达《意见》精神,争取行政机关及社会各届对公益诉讼的了解支持。在办理公益诉讼案件中,始终保持与行政机关的联系沟通,赢得行政机关的认同和配合。将省、市院组织开展的民行检察工作推进年、长白山生态保护行动法律监督专项行动、国土资源保护行政违法行为监督专项检察活动、“放心消费在吉林”创建活动与公益诉讼工作相结合,向上级汇报活动开展情况,得到了党委、政府、人大的有力支持。开展中央环保督察整改工作以来,发诉前检察建议?份。两法修改以来,发出诉前检察建议?件,起诉行政公益诉讼案件?件,提起刑事附带民事公益诉讼案件?件,有效发挥了公益诉讼的职能作用。
    二、存在困难和问题
    一是认识不深缺乏合力。公益诉讼是一项新业务,主体定位、法理基础、诉讼规律、诉讼规则等还有待深化完善。二是需进一步提高监督能力。民行检察部案多人少矛盾突出,办案理念、知识能力还不适应当前工作需要;发现线索、调查取证、庭审应对等素质能力有待提高。三是机制不健全。公益损害鉴定、环境损害修复资金管理等方面缺乏配套机制,对赔偿认定和裁判执行造成一定影响。四是宣传工作有待加强,公益诉讼在社会影响力还不够广泛深入。
    三、下步工作意见
    (一)深刻认识公益诉讼重要意义,增强开展提起公益诉讼工作的使命感和责任感
    一要深刻认识开展公益诉讼是深化司法体制改革、创新司法制度和诉讼制度的需要;是强化法律监督职能、发展和完善中国特色社会主义司法制度的需要;是探索司法保护公益、促进法治政府建设的需要。二要把公益诉讼置于经济社会发展全局中谋划和推进,把监督重点聚焦在损害公益和国计民生突出问题上,严格执行修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,监督支持行政机关依法行政、合理行政,用足司法手段保护公益,维护司法权威。三要深刻领会立法精神,把握公益诉讼规律和法律监督规律,严守检察权边界,审慎行使权力,准确把握法律确定的案件范围,不扩权、不越权,依法规范监督。四要增强全面开展公益诉讼工作的责任感和使命感,强化公益诉讼宣传力度,营造支持公益诉讼的舆论氛围,拓展公益诉讼案件线索渠道,让公众深入了解公益诉讼制度,支持检察机关全面开展公益诉讼工作。
    (二)树立公益保护“一盘棋”思想,构建各有侧重、齐抓共管的执法司法工作
    一要将公益诉讼放在全市工作大局和检察工作大局中谋划推进,强化责任意识和担当精神,在全社会形成支持公益诉讼的良好氛围,杜绝领导干部干预、插手公益诉讼情况,确保被诉行政机关做好应诉工作。二要把开展公益诉讼作为深化司法体制改革的重大任务,加强公益诉讼办案组织领导,创新检察一体化办案模式,注重试点成果的转化运用,提升办案专业化水平。三要建立与监察机关案件线索双向移送和协作配合机制,加强外部工作衔接和信息共享,提高线索发现和筛选能力。四要加强行政执法与行政检察监督有效衔接,建立信息互通互联协作机制,推进行政执法信息和司法监督信息共享,形成公益保护合力,构建公益保护常态化监督格局。五要建立与法院协调沟通机制,加强公益诉讼相关制度建设,搞好案件管辖、证据规则等实务问题研究,保障公益诉讼执行效果,维护审判公正和司法权威。六要加大对公益保护工作的监督力度,抓好公益保护领域的法律实施,用好用足检察建议,排除对公益诉讼的不当干预,推动公益诉讼工作相关问题的解决,形成行政机关、司法机关同心合力保护公益的良好局面。
    (三)全面开展公益诉讼工作,依法保护国家利益和社会公共利益
    一要聚焦公益核心,准确把握法定案件范围,全面履职和突出重点相结合,重点办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件,强化检察监督,办理一批社会关注、群众关心的食品药品安全领域公益诉讼案件,增加被告人违法成本,使人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感。二要把规范司法行为贯穿公益诉讼工作始终,探索公益诉讼制度体系和运行机制,完善公益诉讼办案流程,细化审查标准,统一操作规范,落实案件评查制度,建立完善、有效、便捷的公益诉讼制度体系,推进公益诉讼工作规范化和精细化。三要坚持办案数量与质量并重理念,加强外部工作衔接和信息共享,强化检察机关内设机构协作配合,拓宽监督途径,扩大监督案源,找准案件切入点,深入摸排案件线索,提高发现和筛选线索能力,全力以赴抓好公益诉讼办案工作。四要严格执行诉前程序,遵循立法精神和制度设计本意,把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式置于同等重要位置,通过诉前程序、庭前会议,充分沟通,争取各方理解,推动相关主体主动保护公益,促进行政机关履职纠错,形成严格执法和公正司法的良性互动。五要准确把握法定起诉条件,加大提起诉讼力度。规范案件办理程序和标准,对经过诉前程序,有关行政机关逾期没有整改、有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,逐案深入分析,及时向法院提起诉讼,增强公益保护实效。
    (四)加强民行检察队伍专业化建设,提升监督能力水平
    一要建立公益诉讼专门人才培养长效机制,加强公益诉讼案件办案组织建设,针对专业知识缺乏和素质能力不足的短板,充实办案一线力量,采取专题研讨、案件实训、庭审观摩等方式,强化业务学习和实务素能培养,发挥检察一体化优势,创新办案模式,提升办案能力和水平,保证办案质量和效果。二要按照省检察院权力清单,全面落实司法责任制,突出检察官办案主体地位,制定公益诉讼案件办理流程,建立岗位目标奖惩机制,落实“谁办案谁决定,谁决定谁负责”的员额检察官独立办案方式,执行案件质量评查制度,提高案件办理质效,推进公益诉讼工作规范化和精细化。三要健全监督制约机制,深化检务公开,发挥律师和人民监督员作用,自觉接受人大及社会各界的监督,增强公益诉讼工作透明度,依法行使民行监督权,促进执法规范化建设。四要强化检务保障,认真解决影响公益诉讼工作发展的人财物问题,确保全面开展公益诉讼工作顺利进行,维护国家利益和社会公共利益,确保社会和谐稳定。


    吉林省蛟河市人大法工委主任 徐凤林




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