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  • 中国的法治化进程与中国共产党

    [ 高喜平 ]——(2004-6-2) / 已阅29033次

    题目:中国的法治化进程与中国共产党

    作者:武汉理工大学政治与行政学院 2000级国际经济法


    前言:为适应社会主义现代化建设发展的需要,为避免类似文革中决策的失误而给国家带来更大灾难的发生,邓小平根据马克思主义基本原理,总结了挫折中经验教训,自十一届三中全会以来陆续将社会主义民主与法制建设提上了党和国家工作的议事日程,党的十五大正式把“依法治国,建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略写入了党章。厉行法治,依法治国是党领导方式的转变,而不是党领导地位的改变。中国共产党的领导地位是共产党领导人民在长期的革命斗争和社会主义建设中形成的。党是我国政治生活的核心。深刻理解党在依法治国具体实践中的重要作用对依法治国的顺利进行有着重要意义。
    一、法制思想在中国的建立
    (一)法治思想的起源
    法治思想最早出现于古希腊学者亚里士多德的《政治学》一书中,“法治应包含两个重要意义:以成立的法律获得普遍的服从,而大家普遍服从的法律本身又应该是良好的法律。”这里亚里士多德强调了实现法治的标志是服从法律,又强调法律也是正义的法律,否则即使有法律的统治,也非实质意义上的法治。从这个原始的法治概念出发来给法治寻求定义可得:法治是指存在于法律是正义的前提下的一种“法律至上”“法律主治”的社会状态。
    1700年后的今天,经历了人类史上的数次思想革命,政治领域中的民主观念、人权观念开始为普通人所关注,并逐渐根深蒂固。保障人权,尊重民主,维护公平,体现文明的观念也不断为大多数文明国家所接受,基于这种变化,亚里士多德所定义的法治思想中的“法律至上”主义在近代有了新的意义。各国政治团体,政党派别更倾向于把法的至上性作为抑制民主被过分滥用的一个有效的武器来保障其政策的稳定性、连续性和极大的权威性,因为法制对民主的保障所具有的两面性:一方面保证其不受侵犯,另一方面又防止被人滥用,所以政治家们更关注法治的实施,学者们讨论的热点也集中在“法治”的标准究竟是什么是其具体内容有哪些。
    英国学者戴西认为,法治的标准有三项,法律面前人人平等;不是宪法赋予个人权利与自由,而是个人的权利产生宪法。美国学者富勒也曾提出法治的八项原则,它们是法律的一般性,法律要公布,法不溯及既往,法律要明确,避免法律中的矛盾,法律不应要求不可能实现的事,法律要有稳定性,官方行动要与法律一致。1959年在印度新德里召开的国际法学家会议专门以法治为议题形成的《德里宣言》把法治归纳为如下四个方面:①立法机关的职能是创造和维持个人尊严得到维护的各项条件。②法治原则不仅要求规范行政权力的滥用,也需要一个有效的政府来维护法律。但赋予行政机关以委任立法权要有限度,不能取消基本人权。③要求有正当的刑事程序,充分保障被告辩护权,受公开审判全,取消不人道和过度处罚。④司法独立和律师自由等。
    如上学者关于法治标准的论述虽然说法各异,但却都突出了法治最基本的方面:尊重法的权威,保障个人人权的实现,严格依法办事。这些对我国全面而又有重点地理解法治提供了重要启示。
    (二)我国对法治思想的认识与接受
    中国学界对法治思想的讨论明显晚于西方国家,从20世纪80年代上溯100多年,我国历经了无数次社会变革,遭致在中国大地上,从未有过一场真正意义上严肃的关于法治的讨论,虽然建国后,出现了短暂的民主与法制建设时期,但却最终还是淹没在了混乱的中国政局之中。
    十一届三中全会是个转折,这次大会前后在思想界引发的一场关于中国历史经验教训和现状的深刻反思与总结的讨论,打破了人们思想上的僵局,使法治思想的重生提供了可能。
    当代中国人开始接受近代法治思想之初就不把它当作纯学理来看待。而是借鉴各国关于法治近代研究成果把其与政党、国家制度、及其周围环境因素综合起来考虑。
    我国学者姚建宗在其著书《法治的生态环境》中对法治的生活立场、生存土壤、制度基调、人文情怀;时空领域,法律环境以及法治意义的现实载体多方面作了系统而又形象的阐述,提出了许多新的法治观点。法学理论界名宿张文显教授对法治意义也从“法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合”的基本认识出发,作了全面而又富有特色的归纳,并提出了法治社会六大基本标志:①社会生活的基本方面和主要社会关系均应纳入法律轨道,接受法律的治理,而法律是建筑在尊重民主、人权和潜能、保护和促进经济增长、社会公平、社会秩序和社会进步基础上。②凝结着人民公意的宪法和法律高于任何个人、群体和政党的意志,有至上的效力和最高的权威。③国家一切权利根源于法律且要依法行使。④公民在法律面前一律平等,不因性别、种族、肤色、语言和信仰等特殊情况而有基本权利和义务的差别,非基本权利和义务的差别只能与职位相连,而职位对一切人开放。⑤凡是法律没有禁止的,都是合法的或准许的,每个人只要其行为不侵犯别人的自由和公认的公共利益,就有权利按自己的意志活动。⑥公民的权利、自由和利益机会非经正当秩序和充分理由不受剥夺,一切非法侵害(不管使来自于个人或国家)都能得到公正、及时、合理的补偿。①
    《宪政的中国之道》一书作者王人博也总结了法治八条原则:第一,法律必须使公开的、一般性的、明晰的;第二,法律应当使相对稳定的;第三,特别法(包括法律、命令和行政指令等)必须依据一般性的、公开的、普遍的和相对稳定的规则制定;第四,司法独立必须给予保证;第五,必须遵守自然正义原则;第六,法院应当享有审查权利以判断是否合乎法律;第七,到法院打官司应当容易、第八,不允许执法机构利用自由裁量权委曲法律。②
    综合各家对法治标准的认识,我们可以这样理解“中国的法治化”:首先指依法治国方略的落实过程,是建立社会服从法律的秩序的过程;其次是指实现一种社会民主、法律至上、法律主治的社会状态。
    二、“依法治国”方略的提出
    (一)“依法治国”的概念意义
    “依法治国”确立的含义究竟是什么?法治与法制有没有区别?主张“依法治国”有没有片面性,或者是否是一个超阶级的观点?所有这些问题从最初的理论探讨到实践中正式将其作为基本方略的相当长一段时间;从理论界到广大干部中都存在着广泛的意见分歧,存在着不同看法甚至疑虑。目前,已基本形成了较为统一的看法。
    首先,法治与法制是两个不同概念,有区别又有联系。实施法治,需要完备的法律制度,法制是法律制度的简称。是相对于政治、经济、文化等制度而言的。法治是相对于人治而言的。法制的内容指法律及其相关的各项制度如立法制度,司法制度等。而法制则是一种治国的理论和若干原则。任何国家在任何时期都有自己的法律制度,但不一定是实施法治。党的十五大报告将“法制国家”改为“法治国家”就是考虑到这种区别而作出的重要决定,但是,我们同样一直强调中国法治化的首要任务是建设健全社会主义法制。
    其次,提“依法治国”并没有什么片面性。法治同任何一个概念一样有自己特定的科学内涵、社会作用和使用范围。“依法治国”基本涵义是要坚持依照一套完备的符合时代精神,反映客观规律,体现人民意志和具有极大权威的法律来治理国家。国家的政治、经济、文化活动和公民的社会生活都要依照法律进行,而不受任何非法的个人意志的干预,阻碍和破坏。我们提法治能保证国家长治久安,但并不否定道德的教化,行政手段的作用。江泽民同志在党的工作大会上提出“依法治国”和“以德治国”并举是实现中华民族伟大复兴的最佳选择。
    再次,主张“依法治国”也不是一个超阶级的观点:法律作为一种调整社会关系的工具,法治作为一种治国的方法,是没有阶级性的。我国是社会主义性质的国家,我们要建立社会主义法治的国家,这种法律制度所赖以生存并为其服务的经济基础是公有制为主体,以保证生产力的高速发展和人民共同富裕为目的的,我国的根本制度是人民当家作主为本质特征的人民代表大会制度。国家的领导权由共产党执掌,这就能保证我国社会发展的正确方向,就能保障广大人民的根本利益,从而也才是最终体现法治的真正内涵。
    (二)“依法治国”方略提出的历史必然性
    党的十五大正式确立了把“依法治国”作为一项具有全局性和长期性的战略方针。建设社会主义法治国家是党的三大奋斗纲领之一,即我国建设的社会主义政治制度是一个现代化法治国家。
    实施依法治国不是某种权益之计,也不是某些领导人一是心血来潮,是符合历史发展客观规律的,是社会进步的是现实要求,是实现国家长治久安,促成党领导实施民主政治,促进人类文明的重要要求,也是全国人民的共同愿望。
    从历史发展规律的角度来讲,无论中外,“法”从一出现就是正义、公正的化身。人类社会历史发展的长河中,法的内容和形式几经变更,但却都与其所处时代的物质文明、精神文明息息相关,彼此相应。“一部由低级到高级状态演变的法律状态和思想史是整个人类文明由低级状态向高级状态发展历史的缩影。”①当然,绝对不存在完全意义上的公正与正义,因为历史的局限性束缚着人的思维与意识,所以阶级社会的法虽然存在着不合理性,但是法本身所诉求的正义精神却是不变的,而且随着时代发展逐渐趋于真正的正义与公正。从历史的经验教训来讲,曾经我们放弃过民主、践踏过法律,结果是带来国家十多年的贫穷与落后,几乎党亡国亡。
    十年浩劫后,以邓小平为主要领导的中国共产党人对如何才能保证国家的长治久安和兴旺发达作了深刻的思考与总结。并最终找到了问题的答案:“认真建立社会主义民主和社会主义法制”,邓小平数次讲话中都用很形象精辟的语言概括了这样的道理:法制建设必须与民主建设相结合,法律制度应具有稳定性,法的意志应始终高于领导人的意志。在他的许多前期论述中,虽然没有用“人治”和“法治”的概念,但却从政治家的角度对法治的主要内涵,优于人治的明显特点以及二者之间的关系作了十分精彩和透彻的概括。后来,他更明确指出,要通过改革来走依法治国的道路,才是实现国家长治久安的根本保证。改革开放以来的实践表明,正是我们不断发挥法律的作用,确立依法治国方略,民主政治建设才取得重大的发展,国家政权才得以有了前所未有的巩固。
    从制度层面上来讲,由于我国实行的是党领导下的多党合作制,在现代西方国家仅仅是关乎执政党与政府政权关系的党政关系问题,在中国具有关乎中国政治发展的全局,决定中国政治性质与现状的重大问题。中国党政关系从“寓党于政”到“以党代政”再到“党政分开”很长的一段时期,都突出强调党对政权机关的绝对领导。凡属于方针,政策的重大问题,都必须经党委讨论决定,然后分头执行。这样就过分强调了党的政治领导而忽略了党的组织领导与思想领导。人民民主国体的人民代表大会制度与共产党领导的多党合作与政治协商制度无法得到真正的落实与体现。社会主义的优越性就无从发挥。实施依法治国就是要强调法的权威与尊严的至上,摆正党和国家的关系,恢复法定政治层面上中国宪政体制的本来面目。把宪法规定的本应由人大做的事从党委手中拿回来,才能真正实现一种“法律主治”的社会状态。
    另外,法制文明属于制度文明范畴,在社会主义物质文明,精神文明,政治文明三大文明建设中,法制有其特殊的功能,法制政策的建立与实施反映的是最广大人民的愿望。法制文明的社会排斥家长制,一言堂,搞特权,权大于法,较之独断专行,高度集权,政府权力不受制约无比优越。因此,法治反映的是事物的发展规律,体现人类社会的发展方向。依法治国既保证两个文明建设的高效持续发展,又是人类社会文明的重要标志。
    当然,从最迫在眉睫的现实状况来考虑,依法治国更是实行市场经济的客观要求。社会主义特色的市场经济建设中出现的种种问题都需要一套既可以作为科学标准,又具有极大权威性,有一定公正性的法治原则作为保障。以法的形式来规范市场,促进社会经济形态的转型,社会问题的整合,制度合法性危机的消减过程中,社会主义法治也趋于完善,中国法治化已初显端倪。这一点从哲学原理上讲就反映着经济基础决定上层建筑,上层建筑又反映并为经济基础服务的客观规律。
    三.党的政策与法的关系
    (一)法是实现执政党政策的工具
    人类社会历史发展中,国家从出现之初就以阶级统治的身份而存在着。任何阶级的政权都通过其代表人物或是代表组织来掌握和运用的。而其代表人物或是代表组织则往往是本阶级先进分子或是由其组成的机构。这样就形成了执政党来代表政权阶级掌握国家政权的形式。政党执政以后,把他们的纲领通过宣言或是宪法和法律的形式予以宣布和肯定。这样。在资本主义多党轮流执政的国家中,对轮流上台的执政党同所谓的“在野党”要求其在宪法和法律范围内进行活动,执行执政党的政策,既保持了国家政策的稳定性,又充实和完善了他们的法律。在共产党领导的社会主义国家,以法的形式肯定共产党的执政地位,对巩固共产党领导人民所取得的胜利成果,实现共产主义伟大纲领,贯彻各项方针,政策起着无可替代的作用。
    (二)党的政策是国家立法之源
    中国共产党在国家政治生活中处于领导地位。树立党在国家活动中的威性是中国各项事业朝着正确方向前进的必然要求,坚持党的领导,发挥党总揽全局,协调各方的领导作用。主要依靠党实行民主的科学的决策,制定和执行正确的路线,方针,政策,来推进社会主义建设事业不断前进。体现在我国党委领导下的人民代表大会制中,中国社会主义具体实践与探索中出现的种种问题,往往先经党的代表大会讨论分析并向全国人大提出立法建议,再由全国人大以法的形式予以公布。关于政治方面和重大经济,行政方面的立法,在制定前,全国人大常委会党组应将立法的指导思想和原则呈报中共中央审批。1982年以来,中国四次修改宪法均是在中国共产党随时代发展,国情变化,不断将党的理论创新战略性根本政策反映到宪法中去。近年来,在对社会问题的整治过程中,中国共产党的各级组织对弥补法律的空白,起到了至关重要的作用。
    (三)党的政策与法的灵魂的结合点
    在我国,党的政策与法的灵魂二者统一于人民的根本利益。要实现党的领导首先要靠党的政策的正确。政策的正确与否一个重要的检验标准就是看是否符合最大多数人民的根本利益,能否在人民群众的实践中经的起检验,从而得到人民的拥护。而法的灵魂是实现公平与正义。法所要维护的就是其所辖范围下所有个体的权益并确保其公平。一切公民个人生存权,发展权,自由权,表达权与参与权无不通过法的形式得以肯定。
    由此可见,政党政策所予以终极指向的与法所诉求的共同点都着眼于最大多数人民的利益。
    中国共产党从成立之初就始终服从于,服务于人民大众的利益。从解放思想 ,实事求是到“三个代表”,与时俱进,再到权为民所用,利为民为所谋,情为民所系,每一个印象都表现出中国共产党人为人民服务的光辉党性。事实证明,中国共产党政策的成功与否得益于人民群众的拥护。当前,着眼于这个全局,实行依法治国是人民的共同愿望,也是中国共产党走向成熟的标志。
    四.在依法治国各个具体环节中坚持党的领导
    (一)实施依法治国方略是中国共产党执政方式的转变
    依法治国这一方针政策的提出,是中国共产党领导方式上的一次重大变革,是中国治国方略上的重大战略选择,是社会主义制度的创新,也是改革开放以来,中国政治形态发生的最具历史意义的转型。目前,真正意义上的依法治国以及新时期党的领导方式和执政方式以及党政关系的新模式都仍处于探索之中。
    中共十五大报告中强调,共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力,实行民主选举,民主决策,民主管理,民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。
    中国共产党执政的性质、任务和现代化建设跨世纪的发展需要我们党实现领导方式尤其是执政方式的变革,实行依法行政。实施和坚持依法治国的第一步就是中国共产党实行和坚持依法行政。依法行政是法治国家对于政党活动的基本要求。政党活动的法治化是现代民主政治的主要特征,也是现代政治文明的重要内容。再则,共产党是法定的执政党,党的各级领导机构从法理上讲虽不是国家机构的组成部分,但是实际上党的执政活动总是同国家机构管理活动紧密联系在一起的。作为各级国家机构的政治中心和领导核心,党始终拥有决定国家前途和命运的实质性权力,从这个意义上讲,党的执政方式科学化、标准化才是保证社会主义事业成功的关键。真正理解和把握依法治国的精神和关键就是要从依法执政这个党执政方式转变的高度来认识和领会。关于转变党的领导方式,实行依法行政这一思路最初形成于邓小平同志关于十年动乱之后对党当时的现状的思考与总结中。邓小平强调,“健全法制的同时,还要改善党的领导制度。”随着党富国强民执政使命的不断驱使,党的领导方式与执政方式在实践中已发生了巨大转变,并不断改善。今天,我们充分肯定中国共产党在解决自身领导方式与执政方式上的实践性探索成果的同时,我们还要站在历史选择与发展进程的高度,敏锐洞悉中国政治体制变革面临的重大实践课题,在选择与推进中国政治体制改革与发展的历史作为面前,正确把握中国政治体制变革与发展的方向与原则。努力倡导法制文明,创建有中国特色,可以超越或与现代西方文明并驾齐驱的社会主义政治文明是我们唯一正确的前进方向。
    (二)立法工作中坚持党的领导是要逐步建立社会服从法律秩序的社会观念
    中国法治化首先指的是依法治国方略的落实过程,是指建立社会服从法律的秩序的过程。在立法工作中,坚持党的领导,目的是要使国家各项立法工作紧紧围绕党的工作重心,进而使各项规范化的政策通过法的形式得以巩固,确保了立法的正确方向。同时,以法的形式来肯定党的政策,不仅是执政党政策实现的保证,也使宪法和法律得到了尊重。立法工作中坚持党的领导,服从于服务于国家工作的大局,自觉使党的主张通过法定程序成为国家意志,进而成为全社会一体化遵循的行为规范和准则。立法工作中坚持党的领导的另一面是党必须正确对待自身在社会活动中的地位。因为我党是国家之中的执政党不是国家之上的执政党,所以党不仅是立法的主体,还是法治的对象。党的十二大将“党必须在宪法和法律范围内活动”“任何组织、个人都不享有超越宪法和法律的特权”写入党章,就是从党对自身行为规范的角度来完善在立法工作中作为的成熟之举。
    在立法工作中,坚持党的领导,正确对待党的政策与法律的关系是建立社会服从法律秩序的另一个重要内容。党的政策对我国各个时期完成国家各项工作具有至观重要的作用。法律是政策的上升,是国家意志的体现,政策与法律都决定并服务于社会主义经济基础,都是社会主义制度中的有益组成部分。但只有法律才对全社会具有普遍的约束力,公布的法律有最大权威性。这就要求在具体的立法工作中,党组织及党员要建立宪法至上的观念,深刻理解宪法精神,明确区分作为一个党员与国家干部,人民代表三者之间的职责与义务,用法律来作为判断是非的标准,避免用党的政策干涉太多法律事务,逐步提高立法中的宪法至上意识。同时也要求党组织在制定和实施政策时,应当与宪法和法律的基本原则和规定相一致,要有利于法律的实施,不能与现行宪法和法律相抵触。目前,宪法和法律已经成为各级国家政权机关施政的出发点和基本手段。相信,随着党在依法治国方略实施过程中对新领导方式与执政方式的探索的不断深入,党的政策与法的关系的处理将更加和谐,更加成熟。

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