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    [ 焦保宏 ]——(2018-5-24) / 已阅2944次

    PPP项目操作流程的40个环节简述
    北京市普华(西安)律师事务所 焦保宏

    关于政府和社会资本合作(PPP)项目的操作流程,由于国家目前尚未正式出台PPP法或PPP条例,因此,国家发改委和财政部有关PPP政策法规对此问题的规定有所不同。在PPP实务操作上,因行业不同甚至地域不同,PPP项目的操作流程确实存在一定差异。
    国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号)及《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)规定,PPP项目的操作流程包括:项目储备——项目遴选——伙伴选择——合同管理——绩效评价——退出机制。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金【2014】113号)规定则为:项目识别——项目准备——项目采购——项目执行——项目移交,即常说的“519流程”。
    笔者认为,从规范的角度考虑,一个完整的PPP项目从发起识别到采购落地、再到运营移交,其实际经历的操作流程可以细化为40个步骤(针对不同项目不同地区稍有差别),在此一一简述如下:
    1、发起项目
    PPP项目以政府发起方式为主,以企业自提式发起为辅。在企业自提式发起情况下,企业应该在项目发起阶段以项目建议书的方式来提起,从项目可研报告的编制、咨询公司的邀请等,都是由企业发起方来承担前期费用,企业发起方可以在可研中融入自己的设计方案,能大大提升项目前期的效率。
    现实中,企业自提式发起的PPP项目最终大多数会由发起的企业通过竞争程序中标成为PPP项目的社会资本方,如果发起的社会资本方未中标,政府可给予相关的前期费用补偿。通常在招标公告中注明:“本PPP项目由社会资本方发起,如该社会资本方在公开招标阶段未能中标,则由最终中标社会资本方对前期社会资本方已支出的必要费用进行合理补偿,补偿标准为**万元”。
    2、授权实施机构
    发起项目之后,就需要政府授权实施机构,一般会以政府会议纪要或者书面批复的形式发文授权,即使是社会资本发起也一样,政府内部也需要授权另一家实施机构来具体实施PPP项目。政府指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。
    除需要确定一个部门作为实施机构外,还需要建立工作协调机制,在本级政府层面设立PPP领导小组,或者由当地PPP中心负责项目的统筹协调和落地实施。
    3、规划批复
    财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)要求PPP项目“按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序”,财政部《第三批示范项目评审标准》也要求新建项目必须完成城市规划、立项、可研的审批程序。
    城市规划程序和内容依据《城乡规划法》执行,具体区分为城市总体规划、分区规划、控制性详细规划(简称“控规”)、修建性详细规划(简称“修规”)。规划批复表现形式为政府规划部门出具的《规划选址意见书。》
    4、编制可研
    可行性研究报告具体包括项目能否满足项目的目标群体或受益人的需要;对拟建项目有关的投资环境和产业政策、技术和经济、社会发展与环境保护等方面进行深入细致的调查研究;针对项目预期的目标,对各种可能拟订的技术方案和建设方案进行技术经济分析和比较论证;对项目建成后的经济效益进行科学的预测;对项目建成后的环境与社会影响进行评估;对项目可能面临的风险进行识别与评估并寻求解决方案;对拟投方案和时机给出肯定或否定的结论,并提出如何进行建设的建议。
    可行性研究报告一般由投资人自己或者实施机构委托他人编制,可行性研究报告是各类政府审批制投资项目的必备文件。
    5、立项审批
    依据国务院《关于投资体制改革的决定》(国发【2004】20号)规定,项目审批手续按投资主体及资金来源的不同,分为审批制、核准制和备案制。政府投资项目应当按要求审批项目建议书和可行性研究报告等。PPP项目一般为政府投资的公用事业或公共基础类项目,按照程序应该为审批制或核准制。财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定:“新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的,属于前期准备工作不到位的项目,不得入库”。
    2016年8月10日国家发展改革委办公厅颁布的《关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础[2016]1818号)中规定:“一、政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理,直接报批可行性研究报告。”
    涉及审批制的新建项目所需重要文件一般包括:项目建议书批复、可行性研究报告批复、规划选址意见、土地预审意见、环评批复、水土保持批复等。
    6、可研批复
    可行性研究报告代表项目立项文件,实施方案的别名是PPP立项文件。在理论上应该先批复可研,然后再批复两个论证、再批复实施方案,但也有在特殊情况下如果可研迟迟批不下来,实践中可以先进行两个论证批复,然后再批复可研。
    需要强调的是,根据发改委2231号文规定,可研和实施方案可以在同一时段编制,但实施方案的建设投资应以可研文件为依据,而批复的顺序也必须是可研在实施方案之前。
    可研报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门(如某市国家投资项目评审中心)等审批,可研审批后,实施机构根据经批准的可研报告要求,完善并确定PPP项目实施方案。
    7、选聘咨询机构
    PPP项目的咨询机构主要负责出具项目初步实施方案、项目的物有所值评价、政府财政承受能力论证、具体实施方案编制、项目投融资结构及回报机制设计、项目合同等文件编制及采购社会资本方等工作。通常由项目实施机构通过竞争性程序比如竞争性磋商方式,公开招选有实力的且符合业绩要求的咨询机构。
    当然,同时实施机构还需选聘律师事务所等中介机构提供PPP项目法律等其他专业咨询服务。
    8、编制两评一案
    由咨询机构以可研报告为依据,编制“两评一案”,即物有所值评价(VfM)和政府财政承受能力论证,以及项目实施方案。行业主管部门将《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》和《初步实施方案》提交给财政部门,由财政部门会同行业主管部门依据上述三个文件,进行物有所值评价以及政府财政承受能力论证。
    物有所值在项目前期评价中主要用于研判项目是否应采用PPP模式,以及采用PPP模式时选择何种社会投资者的投标方案更为有效;在项目实施过程中和后期评价中主要用于绩效审计,考核“项目对于既定目标的实现程度”以及“项目的可持续性”。
    9、两评批复
    物有所值评价的作用是论证实施PPP模式的“必要性”,即项目是否适合采用PPP模式,财政部门经过专家评审“通过论证”后还需论证其“可行性”,即财政是否负担得起,也就是财政承受能力论证,根据财金【2015】21号文,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
    通过两个论证的项目,由财政部门出具“适宜采用政府和社会资本合作(PPP)模式实施”的批复文件。各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排,“未通过论证”的项目不宜采用PPP模式。
    10、实施方案批复
    PPP项目实施方案审查目前尚无特定部门,根据发改委《工作导则》(发改投资【2016】2231号)规定,鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制,按照“多评合一、统一评审”的要求,由发展改革部门和有关行业主管部门牵头,会同项目涉及的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等等政府部门,对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时,可先组织相关专家进行评议,或委托第三方专业机构出具评估意见,再进行联合评审。
    一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章,可结合可行性研究报告审批一并审查。
    11、监管架构
    实施方案批复之后,就正式具备了PPP选择社会资本的条件了,这个时候需要确认一下监管架构,监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
    还要确认政府的出资方代表,出资方代表通常可以是政府部门授权的机构、政府平台公司及国有企业,但出资代表需要履行股东权利及义务,还需要派遣相关人员在项目公司任职,所以政府部门直接作为出资代表是不合适的。
    政府方出资代表出资视为财政支出,政府出资代表的主要职责是:1.与中标社会资本方组建项目公司;2.根据股权比例出资;3.监督项目公司资金、建设、运营维护;4.代表政府方行使表决权。
    12、初步设计
    初步设计不是发改委流程中要求的,而是在有些项目中有可能会这样来做,就是当政府委托做设计的时候,一起编初步设计文件。传统项目施工招标清单报价居多,工程量必须明确,而在PPP项目采购中,采购文件中社会资本报价一般由两部分组成,其一为投资总额,根据投资总额和回收年限折现率确定每年的资本性付费数额;其二为运营付费数额。在采购公告之前,一般项目仅有根据可研得出的估算投资额,根据估算的投资总额由社会资本进行报价,确定社会资本的回报利润率,待项目完成采购再进行初设确定准确投资额。
    为保证预算的准确性,可由政府方委托编制预算承担费用,待项目公司成立后和其他前期费用一并列入项目公司成本。
    13、市场测试
    有的PPP项目并不确定一定能够招到社会资本方,那就有必要在实施方案批复之后,发起一次市场测试和政府的推介会,以了解市场需求,提高PPP项目落地成功率。
    市场测试通常由主管部门PPP中心、实施机构和各部门联合组成的市场谈判小组实施,谈判小组以建设项目的边界条款作为磋商依据,在省一级的政府网站上公开发布项目公开征集社会资本方的公告,邀请意向社会资本方对项目的方案进行检验,同时根据社会资本对行业的管理经验和市场化经验,调整项目实施方案。市场测试是一个严肃的非正式磋商过程,但对采购结果并无实质影响。
    14、资格预审文件
    财库(2014)215号文规定“PPP项目采购应当实行资格预审,项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

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