[ 王冠华 ]——(2017-3-20) / 已阅9026次

PPP实务研究系列之二：PPP项目融资的界定

王冠华

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)第二十四条规定，“项目融资由社会资本或项目公司负责。”财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)第三十四条规定，“各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。”国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)第十八条第一款规定，“PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。”根据上述规定，我们认为，PPP项目融资是社会资本方(PPP项目公司)的责任和义务，政府不应为社会资本方(PPP项目公司)的融资提供担保。但是，这并不意味着政府对PPP项目融资不承担任何义务，除按照具体PPP项目合同的约定可能需要承担PPP项目融资的部分义务外，政府还应在力所能及的范围内针对PPP项目融资提供必要协助，包括但不限于增信、协助融资机构监管项目现金流，等等。
在PPP项目中，通常PPP项目公司也有权获得项目融资。为此，PPP项目合同中通常会明确约定项目全生命周期内相关资产和权益的归属，以确定PPP项目公司是否有权通过在相关资产和权益上设定抵、质押担保等方式获得项目融资，以及是否有权通过转让PPP项目公司股份以及处置PPP项目相关资产或权益的方式实现投资的退出。与此同时，由于能否成功获得融资直接关系到PPP项目能否实施，因此大多数PPP项目合同中会将完成融资交割作为PPP项目公司的一项重要义务以及PPP项目合同全部生效的前提条件。
为规避或者降低风险，采用PPP项目融资模式，社会资本方一般会设立PPP项目公司，并以PPP项目公司而不是社会资本方自身作为借款主体进行融资。由于PPP项目公司是一个独立的法人，社会资本作为PPP项目公司的股东一般只投入自己的部分财产，并以自己所投入的部分财产对PPP项目公司承担有限责任。融资方在向PPP项目公司贷款或者投入资金时，主要考虑项目的未来收益，并且以PPP项目公司本身的资产作为贷款或者投入资金的主要保障。质言之，在PPP项目融资模式下，社会资本方通过股权安排，将原本应由自己承担的还债义务进行了项目嫁接，将部分风险转移给了融资方，由借贷双方共担项目风险。从这个角度，我们可以对PPP项目融资作一个基本界定，即：所谓PPP项目融资，是指以社会资本方或者PPP项目公司为主体融通资金，平衡PPP项目公司内部资金供求或者筹集PPP项目建设和运营所需资金的活动。
较之于传统融资模式，PPP项目融资的上述含义可以从以下六个方面来把握和理解：
一、以PPP项目为对象
PPP项目融资是以PPP项目为对象的融资活动，是融资各方共担风险的一种新型项目融资模式。与传统的公司融资不同，PPP项目融资一般并不利用社会资本方自身的资信能力，主要根据PPP项目公司的资产、PPP项目预期收益以及政府扶持措施如可行性缺口补助、政府让利、税收优惠、给予社会资本方沿线土地优先开发权等来安排融资，贷款或投入资金的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计等都与PPP项目的未来现金流和资产价值直接相关[1]。
二、实行有限追索
从追索义务人的最终责任来看，传统融资模式实行的是根据借款人自身资信情况确定的完全追索，而PPP项目融资实行的只能是有限追索，即融资方可以在贷款或者投入资金的某个特定阶段对PPP项目公司实行追索，或在一个规定范围内对PPP项目合作各方进行追索，除此之外，项目出现任何问题，融资方均不能追索到除该项目资产、现金流以及政府所承诺义务之外的其他财产或者财产性权益，除非相关当事人依法向融资方提供了相应的担保。
三、合理分配投资风险
就具体PPP项目而言，在项目准备和采购阶段，项目参与方一般包括政府方、社会资本方两个主体。由于项目融资直接影响到PPP项目的成败，在项目准备和采购阶段，通常需要考虑融资方的参与，需要考虑在满足三方主体诉求的情形下如何优化项目方案设计以应对复杂局面。也正基于此，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)指出，“可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。”经国务院同意、由国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年4月25日)第十七条第一款亦明确规定，“鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。”
作为PPP项目的重要利益攸关方，融资方应对PPP项目合同的谈判、签署和履约有一定的话语权。融资方及早地介入，可以消除信息不对称或者权益不对等，使其充分理解PPP项目，充分参与PPP项目的结构设计，并通过各种合理的条款安排，在项目的初始阶段就能够相对合理地分配PPP项目全生命周期中包括投资风险在内的各种风险。
四、一种表外融资方式
表外融资，全称为资产负债表外融资，是一项不需列入资产负债表的融资，也就是指该项融资既不在资产负债表的资产方表现为某项资产的增加，也不在负债及所有者权益方表现为负债的增加。对于项目投资人来说，PPP项目融资就是一种通过对项目投资结构和融资结构的设计，将贷款或投入资金安排为一种非公司负债型融资、不进入项目投资人的资产负债表的表外融资方式。在这种融资方式中，项目投资人承担的是有限责任，即前述的有限追索。
五、多采用结构化融资方式
PPP项目融资信用结构灵活，可以将贷款或投入资金的信用支持分配到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力，减少融资方对项目投资人的自身资信或者其他资产的依赖程度。广义上讲，结构化融资方式，就是不同于传统融资安排的融资方式。PPP项目的结构化融资安排，可能发生在整体，也可能发生在局部。由于项目运作与实施的条件不同，不同PPP项目的结构化安排也不尽相同。实践中，PPP项目结构化融资类型大致有：
(一)项目收益型
项目收益型结构化安排一般是：将PPP项目的基础资产或者现金流放入特殊目的载体(SPV)中，以将来的资产收益或者现金流作为融资基础，偏重于稳定收益、破产隔离、专款专用、现金流全过程管控等，如项目融资、项目收益债、项目收益票据，等等。
(二)分配先后型
分配先后型结构化安排一般是：根据不同风险偏好，将收益分配顺位划分为优先级、中间级、劣后级三个等级。一般地，在PPP项目公司中，银行等金融机构对PPP项目公司融资形成的债权是优先级，分配顺位最优先；PPP基金以夹层融资形式取得的PPP项目公司的股权是中间级，分配顺位其次；社会资本方投资于PPP项目公司取得的股权是劣后级，分配顺位最后。
(三)资产证券化型
资产证券化不仅是一种结构化融资安排，也是实现社会资本方从PPP项目中退出的一种方式。限于篇幅，这一问题将另文具述。

【参考文献】
[1]参见曹珊：政府和社会资本合作(PPP)项目法律实务，法律出版社2016年4月版，第175页。


【作者简介】
法学博士，北京盈科(乌鲁木齐)律师事务所股权高级合伙人、执业律师。