[ 刘江汉 ]——(2016-8-2) / 已阅9536次

   山东莱芜发电总厂与山东省莱芜市莱城区水利水产局征收水资源费案
   中华人民共和国最高人民法院行政判决书  (1998)行再字第1号
　　申请再审人(一审原告、二审上诉人)：山东莱芜发电总厂。住所地：山东省莱芜市莱城区。
　　法定代表人：袁德鹏，该厂厂长。
　　委托代理人：阎烈，海南省方圆律师事务所北京分所律师。
　　委托代理人：牛文锋，山东莱芜发电总厂职工。
　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：山东省莱芜市莱城区水利水产局。住所地：莱芜市胜利南路西关街003号。
　　法定代表人：毕经华，该局局长。
　　委托代理人：李隆惠，该局干部。
　　委托代理人：宋伦功，该局干部。
　　申请再审人山东莱芜发电总厂不服被申请人山东省莱芜市莱城区水利水产局征收水资源费一案，莱芜市中级人民法院于1996年12月12日作出(1996)莱行初字第3号行政判决，莱芜发电总厂不服，上诉至山东省高级人民法院，该院于1997年9月29日作出(1997)鲁行终字第8号行政判决，该判决已经发生法律效力。山东莱芜发电总厂不服，向本院申请再审。本院于1998年9月1日以(1997)行监字第177号裁定提审本案。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。
　　经审理查明：申请再审人莱芜发电总厂系中央直属火力发电厂，于1970年投产运营。该厂通过自备井直接从地下取水及由雪野水库供水两种方式获得生产用水和生活用水。1985年起向有关部门交纳水资源费。1993年11月19日，财政部、国家计划委员会发出的(93)财综字第158号《对〈关于电力企业交纳水资源费问题的函〉的复函》中指出：“对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却用水暂不征收水资源费……”因此，莱芜发电总厂自1993年第四季度开始，停交水资源费。
　　1995年4月25日国务院办公厅发出的国办发(1995)27号《关于征收水资源费有关问题的通知》(以下简称《通知》)中再次重申：“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。但是，对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费……”
　　1995年10月26日，水利部发出水政资(1995)408号《关于向中央直属电厂征收水资源费有关问题的复函》，认为：中央直属火电厂循环冷却水在循环冷却过程中消耗的水量所补充的新水，不是国标所定义的循环用水，不在《通知》的“暂不征收水资源费”的范围内，应对这部分循环冷却消耗水征收水资源费。
　　1996年8月9日，莱芜市莱城区水利水产局向莱芜发电总厂作出莱城区水政(1996)019号《违反水法规行政处理决定通知书》，认定：莱芜发电总厂直接从地下和地表取水用于生产和生活。根据《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第三十四条、《山东省水资源管理条例》(以下简称《条例》)第三十一条、《莱芜市水资源管理办法》第二十八条和国务院办公厅国办发(1995)27号《通知》、国家物价局、财政部(1992)价费字181号文、水利部(1993)第458号文、水利部(1995)408号文等有关规定，应交纳水资源费。但该厂自1993年第四季度以来，拒交循环冷却水在循环冷却过程中消耗的水量所补充的新水的水资源费，欠1993年第四季度水资源费80 000元；欠1994年度水资源费1 659 649元；欠1995年度水资源费1 659 649元；欠1996年1～6月水资源费789 283元。据此，限该厂在收到处理决定五日内向莱城区水利水产局交纳所欠水资源费4 188 581元。
　　莱芜发电总厂不服，向莱芜市水利水产局申请复议，该局维持了莱城区水利水产局莱城区水政(1996)019号决定书。莱芜发电总厂不服，向莱芜市中级人民法院提起行政诉讼。
　　一审法院经审理认为：根据《水法》、《条例》，参考国务院办公厅国办发(1995)27号《通知》及水利部(1995)408号文，原告直接取用于地下的水应依法交纳水资源费。根据《条例》授权的山东省水利厅(91)鲁水政字第1号文、(90)鲁水政字8号文、(90)鲁水政字第23号文的解释，原告取用雪野水库的水，亦应交纳水资源费。原告称不交纳水资源费的理由，无法律依据，不予认定；被告征收水资源费属法定职责，原告称其为乱收费的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决维持莱芜市莱城区水利水产局莱城区水政(1996)019号《违反水法规行政处理决定通知书》。莱芜发电总厂不服，向山东省高级人民法院提出上诉。
　　二审法院经审理认为：《水法》第三十四条第二款规定“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。第三款规定，水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。”《条例》第三十一条规定“对直接从地下或者河流、湖泊取水的单位，由水行政主管部门征收水资源费”。上述法律法规是调整水资源管理关系的最高法律文件和较高层次的法律文件。《水法》和《条例》均未规定任何单位有免除履行交纳水资源费的义务，莱芜发电总厂亦不例外。在国务院未依《水法》的授权制定并颁布水资源费征收办法之前，国务院办公厅国办发(1995)27号《通知》中对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却用水暂不征收水资源费的规定应当执行，但应交纳循环冷却用水在循环冷却过程中消耗的水量所补充的新水的水资源费，拒交是错误的，应予补交，其上诉理由不能成立，不予支持；被上诉人答辩理由成立，应予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
　　莱芜发电总厂不服二审判决，向本院申请再审称：根据国办发(1995)27号《通知》的规定，对中央直属火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费，山东莱芜发电总厂属中央直属发电厂，应按照上述规定暂不交纳循环冷却水的水资源费。而二审判决中判定：“莱芜发电总厂可不交纳循环冷却用水的水资源费，但应交纳循环冷却用水在循环冷却过程中消耗的水量所补充的新水的水资源费”，实际上“补充的新水”就是用于循环冷却的，就是“循环冷却用水”。二审判决与国办发(1995)27号《通知》规定的精神不符。请求最高法院依法撤销二审判决。
　　被申请人莱芜市莱城区水利水产局辩称：根据《水法》第三十四条第二款、国发(1997)35号《水利产业政策》第十七条和《条例》第三十一条的规定，莱芜发电总厂直接从地表和地下取水应当交纳水资源费，拒交是错误的；根据国办发(1995)27号《通知》的规定，对中央直属火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费，但循环冷却水在循环冷却过程中消耗的水量所补充的新水，不是国办发(1995)27号《通知》中所规定的循环冷却水。《水法》没有授权任何机关免除法律规定的义务，而国办发(1995)27号《通知》中规定中央直属火电厂免交水资源费，超出了《水法》授权的范围；中央直属火电厂不依法交纳水资源费违背市场经济竞争原则。请求最高人民法院驳回申诉，维持山东省高级人民法院(1997)鲁行终字第8号行政判决。
　　本院认为：《水法》第三十四条第三款规定：“水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。”也就是说，水费、水资源费的征收范围、征收标准等，应由国务院规定，其他部门无权规定。但目前国务院尚未制定水费和水资源费的征收办法。根据国务院办公厅发出的国办发(1995)27号《通知》的规定，在国务院发布水资源费征收和使用办法前，各省级人民政府制定的水费和水资源费的征收办法，可以作为各所在行政区域内征收水费和水资源费的依据，但不包括对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水水资源费的征收。该《通知》是经国务院同意，以国务院办公厅名义下发的；根据《水法》的授权，国务院有权对征收水资源费的问题作出规定；国办发(1995)27号《通知》应当作为行政机关执法和人民法院审理有关行政案件的依据。被申请人作出处理决定时，亦认为应当执行国办发(1995)27号《通知》，山东莱芜发电总厂系中央直属火电厂，莱芜市莱城区水利水产局收取该厂循环冷却水在循环冷却过程中消耗的水量所补充的新水，与《水法》和国办发(1995)27号《通知》规定精神不符，本院不予支持。山东省高级人民法院(1997)鲁行终字第8号行政判决维持一审判决和莱芜市莱城区水利水产局莱城区水政(1996)019号《违反水法规行政处理决定通知书》，属于认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项、第六十一条第(三)项之规定，判决如下：
　　一、撤销山东省高级人民法院(1997)鲁行终字第8号行政判决，撤销山东省莱芜市中级人民法院(1996)莱行初字第3号行政判决；
　　二、撤销莱芜市莱城区水利水产局莱城区水政(1996)019号《违反水法规行政处理决定通知书》。
　　一、二审诉讼费各30 952?90元由莱芜市莱城区水利水产局承担。
　　本判决为终审判决。
                                        审 判 长　周红耕
                                         审 判 员　赵大光
                                        代理审判员　马永欣

                                        一九九八年十二月十八日
                                          书　记　员　孟凡

  判决书研读思考：
  1、法规性文件在该案中具有什么效力？
  答:正如中国社会科学院法学研究所研究员黄金荣所指出的，“就‘规范性文件’这一法律术语在目前法律领域的实际用法而言，无论是将它用来泛指包括法律、法规、规章在内的一切具有普遍约束力的抽象法律文件，还是只是将它视为除了法律、法规和规章以外的那些抽象性法律文件都是可以的，其具体含义要取决于特定法律文件对它的界定，但其含义也存在一定的狭义化趋势。”[黄金荣: 《“规范性文件”的法律界定及其效力》，转引自中国宪政网：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=10042，最后访问日期：2016年3月10日，原载于《法学》2014年第7期。]
  因此，为了避免因划分标准不同而导致对规范性文件的效力分析出现前后牴牾，是非常有必要先确定一个视阈进而再来分析，即结合“规范性文件”的定义以及本案具体情况，对该案规范性文件效力的分析是基于广义的“规范性文件”角度。[ 通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义：一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。狭义：一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。当前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。即狭义的定义为，规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。]
  （1）低于宪法，高于其他[ 效力分析参考，王学辉主编《行政法与行政诉讼法》之“法律规范位阶表”。详见王学辉主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），法律出版社2015年版，第31页。]：《中华人民共和国水法》。
  （2）低于宪法、法律，高于其他：国办发(1995)27号《关于征收水资源费有关问题的通知》。[这里需要特别指出的一点是，本人认为《关于征收水资源费有关问题的通知》（以下简称《通知》）不是行政法规，而是行政规章。虽然，最高法院在审理本案时，认为“该《通知》是经国务院同意，以国务院办公厅名义下发的；根据《水法》的授权，国务院有权对征收水资源费的问题作出规定；国办发(1995)27号《通知》应当作为行政机关执法和人民法院审理有关行政案件的依据。”即最高法院认为，该《通知》为行政法规。但是，1988年5月31日发布并实施的《国务院办公厅关于改进行政法规发布工作的通知》却规定：“从现在起，国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布令；经国务院批准、部门（含部、委、行、署、直属机构、国家局）发布行政法规，由部门主要领导人签署发布令。”毫无疑问，该《通知》并没有满足国务院办公厅之前发布的这一通知所规定的行政法规“形式要件”，而且就本案的实际情况来看，《通知》和《山东省水资源管理条例》、《莱芜市水资源管理办法》三者具有同等效力，只不过是在各自权限范围内施行罢了，所以，本人认为该《通知》不是行政法规，而是行政规章。国办发[1995]27号文《关于征收水资源费有关问题的通知》，请详见宿州供水网：http://www.ahszgsgs.com/show.asp?id=219 ，最后访问日期：2016年3月10日。《国务院办公厅关于改进行政法规发布工作的通知》，请详见国务院法制办公室网：http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/fgxwj/198805/19880500278853.shtml，最后访问日期：2016年3月10日。]
  （3）政府部门规章之间、部门规章与地方规章之间具有同等的效力，在各自的权限范围内施行：《山东省水资源管理条例》；山东省水利厅(90)鲁水政字8号文、(90)鲁水政字第23号文、(91)鲁水政字第1号文；国家物价局、财政部(1992)价费字181号文；财政部、国家计划委员会发出的(93)财综字第158号《对〈关于电力企业交纳水资源费问题的函〉的复函》；水利部(1993)第458号文；水利部发出水政资(1995)408号《关于向中央直属电厂征收水资源费有关问题的复函》；国发(1997)35号《水利产业政策》。
  （4）在层级效力中，效力处于最低位：《莱芜市水资源管理办法》。
  2、法官判决的理由和依据是什么？
答：依据：《水法》第三十四条第三款；国办发(1995)27号《通知》；《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项、第六十一条第(三)项。
  理由：（1）国务院作为水费和水资源费的征收办法的规定主体，其有权授权国务院办公厅发布规定，即《通知》合法有效, 应当作为行政机关执法和人民法院审理有关行政案件的依据；（2）山东莱芜发电总厂系中央直属火电厂，莱芜市莱城区水利水产局收取该厂循环冷却水在循环冷却过程中消耗的水量所补充的新水，与《水法》和国办发(1995)27号《通知》规定精神不符;(3) 山东省高级人民法院(1997)鲁行终字第8号行政判决维持一审判决和莱芜市莱城区水利水产局莱城区水政(1996)019号《违反水法规行政处理决定通知书》，属于认定事实不清，证据不足。
  3、作为审判依据的法规性文件，需要具备何种要件？
  答：这个问题可以转化为，规范性文件的选用次序。一般而言，（1）特别法优于普通法；（2）后法优于前法；（3）条约优于法律。另外，对位阶相同但属于不同层次的行政规章、行政命令，以及相同位阶而又为同一法律规范的适用又不尽相同。[参见王学辉主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），法律出版社2015年版，第33页。]