[ 王平 ]——(2016-7-15) / 已阅18012次

玩忽职守罪的特点成因及对策探析

内容提要 玩忽职守罪是一种多发性犯罪, 与构建和谐社会、建立法治国家极不相称。本文对玩忽职守罪的特点、成因进行分析，并积极探索其防治对策。笔者认为，人的问题是一切问题的根本。提出整顿吏治，建立健全公务员选拔使用机制，保持公共事务最大限度的透明化，严格实行官员问责制度。同时进行积极有效的职务犯罪预防。
关键词：玩忽职守罪 成因 对策

玩忽职守罪，在渎职犯罪中是一种多发性犯罪。不仅造成公共财产、国家和人民利益重大损失，而且社会影响恶劣，极其深远，人民群众对国家机关的效能失去信任。玩忽职守的犯罪行为与人民群众的要求、与改革发展稳定的要求、与构建和谐社会、 建立法治国家极不相称。因此，对玩忽职守罪进行细致的思考，对于预防犯罪，准确有力地打击犯罪具有相当大的意义。本文将对玩忽职守罪的特点、成因进行分析，并积极探索其防治对策。
玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守行为人基于对工作不负责任的心理态度，其客观方面表现为不履行和不正确履行职责。不履行职责包括擅离职守型的和在岗不履行职责型。其基本特征在于行为人完全没有履行其应当履行的职责，而且正是这一事实成为危害结果发生的决定性原因。“不履行职责”的客观表现为不作为。“不正确履行职责”是指行为人不是完全不履行职责，而是形式上具有履行职责的行动，但却没有完全按照职责要求工作，以致造成严重后果。实施的积极行为是不完全符合职务要求的行为，结合因果关系看，这种玩忽职守表现为作为①。
玩忽职守的行为，无论是作为或不作为，都与国家机关工作人员的职责义务相关联。其职责和义务一般都在国家的法律法规、各个机关或者单位的组织纪律和规章制度中加以具体明确规定。这些规定是判定国家机关人员的行为是否属于玩忽职守性质的基本依据②。
一、 玩忽职守案件的特点 ①有严重危害后果。在客观上有公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的后果，是法律规定构成玩忽职守犯罪的特别要求。这些损失可能是物质、经济上的，可能是生产、技术方面的，也可能是人的生命安全或者政治方面的。玩忽职守案件所表现出来的最本质特征和最突出特点就是造成的损失和影响特别严重。
玩忽职守案件有严重的犯罪后果，是客观存在的，不以行为人的主观意志为转移。人们对玩忽职守案件的发现和认识，往往是从其后果开始的。玩忽职守犯罪虽然是过失犯罪，但它所造成的损失常常非其他案件可比。由于玩忽职守行为人对这些危害后果的造成是出于过失，所以，玩忽职守案件中的犯罪后果会暴露出来，行为人也难以像故意犯罪那样对结果加以掩盖和伪装。然而，行为人在执行职务过程中，因玩忽职守行为所造成的损失，尤其是物质毁损、经济损失，又不是立竿见影的，往往要经过较长一段时间才能反映出来。因而玩忽职守案件造成的损失是客观事实，这种客观事实表现在：反响大，影响坏，议论多，掩盖难，一般难以弥补和挽回。如在与诈骗犯罪有关的玩忽职守案件中，常常有玩忽职守被骗款已经由骗方偿还债务，或与他人签订经济合同后，又发生正常往来关系。有的还需要债权方向人民法院提起民事诉讼后，才能反映出来。
②玩忽职守犯罪多与其他犯罪交织在一起。国家机关工作人员从事组织、监督、管理公共事务活动。在这些活动中，玩忽职守犯罪人工作严重不负责任，并非一时一事，有的玩忽职守犯罪也不是孤立存在的。如在购销领域中，就有相当数量的玩忽职守案件与诈骗案有关，即国家机关工作人员因工作严重不负责任而被骗构成玩忽职守犯罪。其主要特征是一方审查不细，盲目轻信，将款物给付对方；另一方虚构事实，将款物骗到手后逃之夭夭。由此形成一方是玩忽职守犯罪，另一方是诈骗犯罪，双方互为因果。此类情况，在案件的侦查、认定中存在较多困难。在安全生产管理、基本建设和固定资产更新改造、仓储管理、医药卫生等方面，玩忽职守犯罪又往往与重大责任事故相伴而生。在金融投资、司法、进出口商品检验等活动中，玩忽职守犯罪常常与徇私舞弊、贿赂犯罪交织在一起。
另一方面，国家机关各职能部门在市场经济的运行过程中，尤其是计划经济向市场经济转轨过渡时期，起着重要的调控、管理作用。而新的市场经济体制以及与之相适应的法律制度尚在完善之中。国家机关工作人员在这个转变调整过程中思想观念起了较大变化，尤其是受经济利益的驱使，对工作极端不负责任、官僚主义、马虎草率态度日渐形成，并逐步恶化。一部分人对工作玩忽职守，行为人有一个思想的腐化过程，进而不仅对工作不负责任造成重大损失，构成玩忽职守犯罪，还常常利用职权进行贪污受贿等犯罪，出现一人多罪的特点。
③犯罪行为有明显的行业特征、暴露不充分。玩忽职守案件一般发生在国家机关的职能活动中，但发生的领域非常广泛，可能涉及各行各业，而不同行业有不同的行业规范、管理制度和技术要求。不仅有国家统一制定的法律、法规，各行各业也有有关的单位法规，单位内部还有内部制定的规章制度。它们都是国家机关工作人员正确履行职责的要求和依据。这此法律、法规有时并非群众都能了解和知悉。玩忽职守犯罪人的犯罪行为是在履行自己的职责过程中发生的，他们置有关法律、法规于不顾，违反履行公务的程序、方法和要求，想当然行事。由于各行各业国家机关工作人员的工作专业技术性较强，玩忽职守行为的表现形式多种多样，但却与自己的专业技术密切相关，并可能发生在执行职务的各个环节中。因此玩忽职守犯罪行为有明显的行业特征。有时仅仅对行业特点只有一般了解，不能发现其犯罪行为和事实。
玩忽职守案件往往涉及面广、环节多，原因复杂，责任分散。许多玩忽职守案件往往涉及决策、指挥、执行等多个方面，每个方面又表现出多个环节，造成损失结果的原因多，原因所起的作用也不相同。有的表现为直接原因，有的表现为间接原因。涉及责任人也多，认定起来有一定难度。
因玩忽职守犯罪涉及法律、法规、制度相当广泛，具体到某个行业、某个部门单位、某个人的具体职责，往往需要侦查人员熟悉和了解有关行业、单位的规章制度，做大量的工作才能弄清楚。玩忽职守行为往往又被正常执行职务行为所掩盖，甚至为一些假象或工作失误所伪装，而常常暴露不充分。无论是玩忽职守行为的后果暴露充分或不充分，都需要侦查人员掌握有关的法律知识、有关的规章制度、行业知识和技术特点才能在侦查中发现问题，进而收集证据证实犯罪，不至于被玩忽职守行为人的谎言欺骗。由于玩忽职守犯罪涉及的大量法律法规不为群众所知悉，无从判断该怎么样做和国家机关工作人员的职务行为是对是错，这也是玩忽职守犯罪事实情节具有隐蔽性的重要原因。有的案件时过境迁，某些环节人们回忆不清，有些当事人、证人由于某种原因，可能对当时的情况作了一定的伪造和编造；有些人甚至故意将犯罪事实情节搞乱，妄图蒙混过关；犯罪人常常在案件的关键环节上会打埋伏，或避重就轻，或嫁祸于他人。这就要求侦查人员在侦查人员在侦查中，不能被假象所迷惑，要抓住具有隐蔽性的情节，去揭露案件的本来面目。
④案件侦查往往受到外界干扰。玩忽职守案件的侦查难度大，这不仅是因为玩忽职守案件本身所固有的复杂性，还因为侦查中的干扰较多。玩忽职守犯罪主体是国家机关工作人员，大多数担任着一定的领导职务或负责某方面的工作。身份的特殊性，使他们更容易编织关系网，形成较厚的保护层。于是，在检察机关办案过程中，说情者有之，袒护者有之，甚至指责违法办案，给侦查人员设置重重障碍。有的领导干部因与某一违法乱纪事件有牵连，或对玩忽职守造成的后果负有领导责任，为使自己得到解脱而以权说情；有的领导干部基于本位主义、小团体主义，而不惜以损害国家利益和长远发展为代价，用“上级决定”、“经集体讨论决定”等借口，进行组织说情；有的部门和领导干部借保护改革之名，行说情包庇之实；有的单位和领导出于对玩忽职守行为的危害性认识不足而有意无意地以“经验不足”、“工作失误”掩盖玩忽职守犯罪事实，大事化小、小事化了；有些人对此并不关心，往往采取少说为佳、但求无过的态度，有些人顾虑较多，怕得罪人。诸如此类的现象使玩忽职守犯罪案件侦查工作平添困难。在这种影响下，玩忽职守犯罪人不仅不吸取教训，反而利用其尚存的职权与关系网，对有关知情人施加影响，使得不少证人本身就对玩忽职守犯罪的危害性认识不足，进而不愿意作证，更进一步造成案件调查取证的困难。对此，侦查人员应正视这些困难，树立信心，注意侦查方法和策略③。
⑤犯罪的隐匿数高 犯罪隐匿数高是对潜伏犯罪总量指示的估计值。潜伏犯罪是指已经实际发生的犯罪，实际总量很难准确测度，实际犯罪的总量指标大于已知犯罪的总量指标。因为可以利用职务与身份进行掩饰，信息灵通，反侦查意识强，毁灭证据，逃避法律的制裁。玩忽职守犯罪还体现出发案率高，犯罪的不良示范作用大等特点④。
二、成因：
1、社会变革、经济发展不平衡。一方面在改革开放的大潮中，特别是在我国加入WTO以后，我国社会的各个方面一直处于急剧复杂与转型之中。由于缺乏相应的配套措施，缺乏有效的制约机制，制度上的漏洞容易产生，为渎职侵权犯罪提供了方便。另一方面，由于我省经济水平低、财政收入不甚理想，甚至严重失衡，国家机关工作人员责任重而收入低，待遇差的现状短时期内无法改善，部分国机关工作人员经受不住享乐主义、拜金主义的影响，世界观、价值观、人生观发生逆转，最终走上犯罪的道路。
2、特权思想、淡薄的法治观念是犯罪的内部原因。
有的国家工作人员把国家和人民赋予的权利视为谋取利益的“护身符”，独断专行，办事不公开、不民主，靠脑袋拍板，盲目从事，随心所欲，不进行可行性科学论证，更谈不上科学决策，加上上级领导管理不严，监督不力，有时甚至包庇袒护纵容，客观上起到姑息犯罪的作用。国家机关工作人员自身素质不高
当前，我国社会生活正在发生深刻复杂的变化，而经济落后很难引进、留住高素质人才，缺乏应有的竞争和激励机制，原有部分国家机关工作人员工作知识更新缓慢、业务素质差、无法适应岗位的高要求需要。加上用人体制落实中存在问题，能上不会下，用人不当，量“财”录用，带“病”提拔等等，导致队伍中部分人员犯罪是自然的事情。
3、犯罪风险和成本较低刺激和助长了犯罪，玩忽职守犯罪给国家和人民利益造成的损失远远比一般经济犯罪更为严重，我国刑法对其处罚远比经济犯罪要轻。职务的强大后盾致使职务犯罪分子有恃无恐，职务主体是代表国家行使某种权力，有国家的强大力量作为后盾，职务犯罪分子往往变得自高自大，目空一切，胡作非为。职务犯罪的隐藏性使职务犯罪分子产生侥幸心理，认为职务犯罪不会被人查觉，在这种侥幸心理的驱使下，一些职务主体自然解除心理上对刑罚的恐惧。在司法实践中，缓刑多，免于刑事处罚多，移送其他部分作党政纪处理多，很大程度上减弱了刑罚的震慑作用。
检察机关打击不力，有诸多原因：办案人员限于线索发现难、侦破难、处理难有畏难情绪；办案水平不高；个别发案单位领导对本单位、部门发生的案件采取无原则的隐瞒、保护；领导干部错误立场，对查案不积极、不支持，甚至压案不办。司法腐败现象依然存在；行政机关移送程序执行不够，与司法机关配合衔接不够，玩忽职守行政案件实行级别管辖，而刑事案件采取属地管辖。
人们的容忍程度极高，玩忽职守是失职型职务犯罪，以工作失误、集体研究为理由，普通群众难以知情，不同于贪赃犯罪，人们往往以“交学费、付出实验代价”予以理解，社会舆论和心理压力很轻，甚至还可能被人看成改革型、敢闯禁区的“开拓者”形象。
4、当前，我国社会生活正在发生深刻复杂的变化，而经济落后很难引进、留住高素质人才，缺乏应有的竞争和激励机制，原有部分国家机关工作人员工作知识更新缓慢、业务素质差、无法适应岗位的高要求需要。加上用人体制落实中存在问题，能上不会下，用人不当，量“财”录用，带“病”提拔等等，导致队伍中部分人员犯罪是自然的事情。
5、犯罪预防缺乏应有力度，立案查处难。
目前的犯罪预防仍然缺乏足够法律依据，仅限于事前的宣传、普法，缺乏力度，很难和刑事案件的侦查权相联系。加上对犯罪构成的理解和认定存在不同，涉案者多为拥有一定权力的领导者，按照大要案管理，一般要呈报上级检察院，很难有基层院管辖，往往查处也很难。
三、控制犯罪的对策
1、 严惩玩忽职守犯罪
司法是有规范性，具有权威性，具有反复适用性，因此，用司法来控制矛盾，有其自己的优越性，司法是和谐社会的稳定剂，被看成是解决社会矛盾的最后防线。法治国家必须通过司法来缓和社会矛盾，维护社会正义，求得社会和谐。各级领导重视玩忽职守犯罪的严重危害性，崇尚法治，依法办事，尊重法律，维护法律的权威和尊严，支持检察机关依法办案，不偏袒、不护短。
检察机关要重视队伍政治和业务素质的提高，提高司法水平，重证据、重事实，会办案、办铁案。发挥上级检察机关的领导作用，亲办和督促、指导下级检察机关办理案件，全系统联动，集中优势力量，群策群力，达到最佳法律效果和社会效果。
实行侦办案件异地化，异地侦办可以避免不良因素的干扰，减少犯罪嫌疑人对社会关系的依赖，更有效地避免官官相护。也可对职务犯罪者产生强烈的震慑，保证案件质量，使人民群众备感党和政府惩治腐败的坚强决心，增强对反腐斗争的坚定信念，更积极、广泛地参与反腐斗争。
重视证据关。一切以证据为基础，事实需要证据来证明，强化证据意识，培养证据理念。加强对指控此类犯罪最低证据标准的研究，在犯罪构成的四个要件证据上狠下功夫，让案件经得起历史检验。证据要全面、充分、保质保量。要善于从质证角度发现证据瑕疵，要按照犯罪构成要件解决证据链条的脱节问题，要重视犯罪嫌疑人的辩解，注重取得无罪、罪轻证据问题，不得做有罪推定，防止粗枝大叶，不求完美，防止时过境迁，避免关键证据难以取得，给犯罪嫌疑人以翻供的机会，案件成为“夹生案”。
2、 整顿吏治，建立健全公务员选拔使用机制。
必须坚决维护中央决策的权威和国家整体利益。领导决策要坚持客观性、预测性、信息性、系统性和可行性原则，应做到 行调查研究，建立社情民意反映制度；提高决策透明度，逐步公开重大决策过程；建立健全决策的民主程序，保证决策层每个成员享有同等的发言权、决定权；坚持决策的议事规则和程序，防止决策的随意性；建立多层次多学科的智囊团，充分发挥专家和研究咨询机构的作用，达到领导决策的科学化民主化。领导用才要遵循量才任职、职能相称和精心培养，教育监督原则，做到扬长避短，各尽所能，看业绩看能力和赏罚分明、善于激励。要认真挑选德才兼备的工作人员，建立公职人员行为规范。
随着我国民主与法制建设的进步，人们的法治观念愈来愈强，对政府机关的依法行政工作提出了更高要求。领导干部要提高对依法行政的必要性和重要性的深刻认识，增强依法行政的使命感和责任感。要加强对公务人员法制知识的宣传教育，提高依法行政的意识和水平；要求各级领导旁听法庭审理行政诉讼案，感受依法行政。
保持公共事务最大限度的透明化，以促进廉洁性以及与腐败作斗争。实行政务公开，政务公开程序上保证“公开”的客观公正，即排除“公开”内容的任意性，“公开”途径的狭窄性和“公开”环节中的可能性陷阱。即排除“自说自话”的任意性。实行公开中的对话论理的机制。在政务公开中设置一定形式的公共论坛；与事件有关的社会各方都应得到公平机会，有平等的话语权；设置辩论和质证机制；对话形成的事实等应当全部公开，并根据公开的事实确定决议的内容。实行政务公开中的程序刚性原则，即公开时间的严肃性、公开过程中前后程序安排的不可回复性、不可转置换性以及对违反公开程序法律的行为一定要追究责任等。在公开性对话中设置一系列中立性原则，如“言者之罪”原则等⑤。建立严格的内部和外部的监控体系，包括随机性的审计核查，包括在任审计和离任经济审计，包括例行审计和专项审计。
严格实行官员问责制度。早在1998年《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中明确指出，领导干部在直接管辖范围内发生重大案件，致使国家集体资财和人民群众生命财产遭受重大损失或者造成恶劣影响的，责令直接领导责任的主要人员辞职或者对其免职。近年来，政府问责面更广，凡失职、渎职均要问责；“问责”的职级高，处理对象直指主要领导；“问责”措施更严，一般不再保留原有职务；“问责”制度化，相关政策相继出台。温家宝总理 2005年3月5日《政府工作报告》中特别强调“要加强行政执法监督，促进严格执法、公正执法和文明执法。实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度，做到有权必有责，用权受监督、侵权要赔偿”。2005年2月《中国共产党党内监督条例（试行）》明确写入“询问和质问”、“罢免或撤换要求及处理”等内容，“一把手”成为监督的重点。2003年非典危机过后，从中央到地方开始加快推进“问责”的制度化，中央部委机关正在建立决策责任追究制、执法过错或者错案责任追究制。探索建立行政执法绩效评估， 奖惩机制和办法。
公务人员尤其是领导干部要保持清醒头脑。分析走上犯罪道路的诸多原因：包括长期不认真学习，不能接受监督，唯我独行，心理不平衡和利欲熏心的赌徒心理。特别是心理不平衡，是走向堕落的直接原因，从根子上说，主要是他们人生观倾斜了，人生目标迷失了，斗志衰退了，理想变质了。因此不要乱与人攀比，多做事，做好事充实自己和知足常乐极其重要。
建立政府领导干部个人资产公布制度，公布个人的财产、自己的父母 和子女及其他直系亲属的所有的资产，及其海外资产。建立与之相适应的审查体制。定期向社会公布审查结果，接受群众的监督。
3、 健全举报机制，发挥社会各界监督的积极作用。
开通反腐败热线，公开举报电话、网上信箱号码，便于公民举报，实行首办负责制，有案必查，事事有回音，件件有着落。通过办案取信于民。将腐败行为置于广大人民的监督之下。妥当地保障可能错误举报的人的名誉，坚持“正名制”。因为法治意识、廉洁、正直、诚实以及公民的支持是制约腐败所不可或决的。因此要鼓励唤醒公民参与与腐败斗争的意识，并推行教育计划，以增进公民对腐败危险性的认识⑦。
消除地方保护，对达到玩忽职守犯罪立案起点的涉嫌犯罪案件，检察机关应当立案查处；行政执法机关应依照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》进行移送。对拒不移送的，符合立案条件的，追究其相应地徇私舞弊不移送刑事案件罪，以规范移送行为。
发挥权力机关的积极作用。2000年以来，安徽省各级人大常委会严格依据宪法、法律和《安徽省各级人大代表评议工作条例》的有关规定，使法律监督、工作监督同对人的监督相结合，述职评议同人事任免相结合，推进了“一府两论”依法办事及各项工作的健康发展，同时也进一步拓宽了地方国家权力机关的监督渠道。随着1998年安徽省人大常委会《关于监督司法机关具体案件的若干规定》颁布施行，地方各级人大常委会积极开展个案监督，维护司法公正。
4、 积极进行犯罪预防，控制犯罪发生的危害。玩忽职守罪是结果型犯罪，若构成犯罪则说明发生后果，反之，没有出现重大损失则不构成此罪。这既说明预防的重要性，也说明预防犯罪的难度。预防犯罪的对策主要有：深化改革，消除职务犯罪赖以存在的经济条件；坚持物质文明、精神文明、政治文明同步发展；加速立法步骤，完善立法，加强执法，充分发挥法制在预防职务犯罪中的作用；加大腐败成本，提高查处的概率，提高对腐败分子的法律处置程度，加重其政治成本和精神成本；提高检察队伍素质，精通业务，实行科技强检、人才强检；加强干部职业道德教育，提高公务员队伍整体素质，树立良好的权力观；完善监督机制，建立一整套规范的群众监督、内部监督、审计监督和检察监督机制并且真正取得实效，充分发动群众参与；树立预防意识，建立预防体系。
权力同腐败是相伴随的。职务犯罪的发生是政治、经济、人性等各种因素作用的结果，是社会各种矛盾的综合反映，要动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的文化的、教育的等多种手段进行综合治理，从根本上预防和减少职务犯罪。这是一个相当长的过程。


王 平

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