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    [ 王勇 ]——(2016-4-15) / 已阅90666次

    搞PPP为什么要成立项目公司?


    王勇 李继忠

    [摘 要] 现在言必称PPP,言必称项目融资、SPV(特殊项目公司)。融资包括项目融资及SPV确是搞PPP项目的重大问题。搞PPP可以不成立SPV?搞PPP一定或必须要成立SPV?搞PPP成立SPV有那么多好处?本文提出自己的观点供业界拍砖。

    [关键词] 项目公司 SPV SPC 国际惯例 英国实践

    一、前言

    笔者一直关注网上有关PPP动态或文章。有大家在文章中称:“《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十六条中提到‘在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司’,而且按国际惯例,PPP项目一般也都成立项目公司(Special Purpose Vehicle,特殊目的载体)”果真如此么?笔者认为,融资包括项目融资及SPV当然是进行PPP项目的重大问题。但是搞PPP是否一定或必须要成立SPV或项目公司?或者设立项目公司就有那么多的好处吗?早在2014年11月12日,笔者就写了《SPV虽好但不是唯一——PPP那些事之七》发在法律图书馆(http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=26015 已阅12809次),该文尝试从SPV概念并结合英国最佳实践全面完整理解SPV作为BOT/PPP模式执行机构之一且公共部门没有必要一定参加。现在言必称PPP,专家们言必称项目融资、SPV(特殊项目公司),有点点走火入魔的感觉。鉴于大家及从事PPP业界人士在SPV认识上的误区,有必要再聊聊SPV。

    二、SPV之定义

    如何理解“按照国际惯例PPP项目一般是成立SPV”之“SPV”?SPV是Special Purpose Vehicle的简称,中文意思为“特殊目的载体”。财政部印发的财金〔2014〕156号《PPP项目合同指南(试行)》指出:“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。”财政部的“项目公司”其实是SPC。笔者要指出,SPV同SPC在法律上是有重大的的区别的。

    如何理解“按照国际惯例PPP项目一般是成立SPV”之“国际惯例”?英国的PPP/PFI实践是公认“最佳实践”,应该是“国际惯例”,其他做的比较好的也都是学的英国特色的PFI模式。

    三、英国实践或语境下“按照国际惯例PPP项目一般是成立SPV”之说并不成立

    (一)背景。公私伙伴关系在英国取得了巨大的成功,在英国大多数公私合伙项目采取私人融资项目(PFI)来进行的。英国在同私人部门以伙伴合作提供公共基础及服务及体制创新方面一直保持着引导者(领先)地位。1999年7月英国财政部发布了PFI标准合同文本“Standardisation of PFI Contracts(SoPC)“第一版,发布标准化合同的目的是在PFI项目的主要点上促进合同取得商业平衡、保证公共部门采购到符合要求的服务、实现价值最大化。第二版在2002年9月发布,第三版在2004年4月发布,2005年12月发布了“附件”。第四版于2007年3月发布(Standardisation of PFI Contracts Version 4,SoPC 4)不仅更新了指引,吸收了法律的新规定及PFI市场的新发展,整合了附件的变化及减损,根据2006年3月“PFI:加强长期伙伴关系”文件中明确的事项提出了新的指引观点。

    然而,事实上在英国,公私伙伴项目也不是都取得了成功。由于损耗、僵化及缺乏透明性,PFI日益失去了光泽(吸引力)。2012年12月5日,英国财政部(HM Treasury)公布“关于公私伙伴关系新模式”(A New Approach to Public Private Partnerships)政策文件和“私人融资(2)标准化合同指引”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft))。PF2 代替了2007年发布的SoPC4,PF2 应该是第五版。

    PF2的公布是对英国基础设施采购方式的一次重大变革。PF2继续采用公私合营的模式,PF2又对原有的PFI机制作了很多重大的变更。英国财政部长Osborne称,新的机制将给纳税人提供更高的价值,其更具有确定性且能保证更快的实现交付。

    (二)前提。英国PFI标准合同文本的编制是基于如下的条件假设:前提一、同公共部门签订合同的是特殊目的公司(项目公司)(special purpose company),并由分包商提供建造和运营;前提二、项目建设分阶段进行,包括在建造阶段后紧跟一个运营阶段提供服务;前提三、项目全部或部分采取由第三方提供“项目融资”(无追溯权或有限追溯权的融资)。这三个前提条件是一以贯之。

    标准合同文本编制者指出,之所以设定三项前提条件,是因为许多PFI/PF2项目是符合这三项前提条件的,而且符合三项前提条件项目结构的合同本身是非常复杂的,对复杂的合同结构做出规定更有益于标准合同文本的使用者。比如项目融资与传统的公司融资在项目结构、融资结构、风险分担、权益抵押等方面更复杂,对项目的质量、主要投资者的资格、稳定的预期收入以及法律环境等有更高的要求,融资成本通常也更高,项目融资的法律文件更多更复杂。

    标准合同文本编制者强调,首先,三个前提条件的设定,不表明合同文件编制者预设立场。其次,虽然标准合同文本及相关指引前提条件之一是“有限追索权的项目融资结构”介绍PFI,但这不表明合同编制者就认为“有限追索权的项目融资结构”就优于其他融资结构。如果是采取的“项目融资”,则提供融资的第三方必须同公共部门及私营部门签订一份所谓的“直接合同”(Direct Agreement)取得介入权(step-in),如果项目是采取的“传统融资”(corporate financed projects)则不需要签订如此合同。第三,合同结构如何,应该由投标者根据项目实际情况提出并得到公共部门的批准(appraisal),不应该预设结论。

    (三)英国SPV新变化。英国财政部内设一个新机构,名字叫central government unit(CGU),由它关注PPP项目的商务问题(commercially-focused)。CGU投入并负责公共部门股权投资安排(the public sector equity investment vehicle),GGU独立于采购公共部门。具体采购公共部门不投入股权投资,换句话讲,SPV(项目公司)的股东不包含具体采购公共部门,这是解决公共部门作为采购人和投资人双重角色利益冲突。笔者提醒PPP专家们高度关注英国SPV组成的新变化新规定新安排。互联网时代,要弯道超车,至少要跟上别人的步伐。从原有的PFI机制变动中,我们也可以略微看到未来英国中央政府采购模式的趋势和走向。

    (四)正本清源。英国PPP实践表明“国际上PPP多是采用SPV”之说不成立。SPV是如何成为PPP标配(标准形式)?为什么国内有许多人包括财政部都认为SPV是PPP模式的标准结构?笔者在研读国外关于PPP合同文本时对此有一定体会,特别在系统研读英国PFI文献时,更是感觉人们忽视标准合同文本适用的前提条件特别是忽视BOT/PPP采取同公共部门签订合同的是特殊目的公司(项目公司)(special purpose company)并由分包商提供建造和运营前提条件就得出SPV就是BOT/PPP模式标准形式的结论,将特殊性当成了一般性。

    四、商榷

    笔者要指出的是,SPV是个非常灵活的机制。是否采取SPV应该具体问题具体分析、要符合物有所值原则、要能给PPP项目治理带来好处。何况SPV也不能包打天下,比如政府通过特许采取的PPP模式,政府就没有必要同私营部门组成SPV,纯粹由政府购买服务的PPP项目,似乎也没有必要组成SPV。没有必要为了“SPV”而“SPV”。笔者通过网络同持“国际惯例PPP一般都是成立项目公司(SPV)”的大家进行了沟通,大家对在PPP项目SPV可以有也可以没有的观点也是赞同的,但是为什么要在PPP项目中采取SPV?大家认为,由于SPV是股份制,故采取采取SPV“有很多优点”SPV果真有如此多的优点吗?以下是笔者的商榷意见。
     
    (一)有人认为“一是有可能以项目公司,而非项目公司股东母公司的名义基于项目的现金流、项目资产(需要政府同意)与合同权益去融资贷款,做到有限追索,实现项目风险与母公司的隔离。 ”

    商榷意见。有专家对项目融资一往情深。“任何一个PPP项目的实施,都会有一个SPV(特殊目的载体)的执行机构,一般来说,SPV是由政府公共部门和若干家企业共同组成。一个PPP项目的资金来源全部由SPV来筹集,一方面是SPV的自有资金,另一方面是由以SPV为主体的融资。因此,在PPP项目中,融资是企业的事情而非政府。”。笔者也认同SPV是融资结构的重要组成部分,也只有具有独立法人法律地位的“项目公司”(SPV一种)才可以“做到有限追索(或无追索),实现项目风险与母公司的隔离”。英国PFI标准合同文本编制的前提一“同公共部门签订合同的是特殊目的公司(项目公司)(special purpose company),并由分包商提供建造和运营”和前提三“项目全部或部分采取由第三方提供“项目融资”(无追溯权或有限追溯权的融资)”是紧密相连的,换句话讲“项目融资”是同“SPV”联系再一起的,更进一步讲,SPV是“项目融资”的前提条件,所谓“载体”也。所以,专家对项目融资情有独钟或许就是专家偏好SPV的深层次原因。专家还说“现在一个PPP项目要找到资本金不难,贷款也不难,但要做到有限追索项目融资才难。”专家咋就同律师一样,要将简单的事情弄复杂?

    问题是成立SPV就可以安排做个“有限追索权的项目融资结构”吗?目前中国几乎不可能。贷款人(投资人包括银行在内的金融机构),不仅仅对“有限追索权(或无追索权)的融资”不太熟悉,对PPP项目融资模式认识更不足,未能形成与之相适宜的项目融资评估体系,往往按照传统模式要项目公司的母公司提供连带保证责任,甚至股权投资都给您做成明股实债的模式。贷款人(金融机构)做项目融资明显能力不足(有限),因为贷款人对PPP项目风险基本没有把控。想想项目融资还要签订所谓的“直接合同”(Direct Agreement)取得介入权(step-in),项目有可能失败,贷款人接受项目,头都是大的。目前有很好现金流的公路BOT项目都少有采取“项目融资”的,何况没有现金流的项目、政府购买服务的项目。

    PPP采取抑或不采取项目公司架构,应该基于符不符合物有所值的原则并能否提高PPP项目治理水平。PPP盛行后,采取狭义“项目融资”的项目有吗?有吗?有吗?为了项目融资目的去成立SPV,在目前中国还是很难做得到的。

    现在搞PPP成立SPV往往会增加管理层级,大幅抬升管理成本,降低项目运行效率而显得不合时宜,根本不符合物有所值的原则,但是现在的“项目公司”(SPV一种)则可以将税收留下(过去甚至地方要求项目经理部这个临时机构也要在当地办理工商登记手续)这是SPV大行其道的根本原因。以前地方政府均要求外地建筑企业在本地设立子分公司,PPP盛行后地方政府同样要求承包商(社会资本)中标后必须与政府指定的公司共同出资成立项目公司用于运作项目。这个要求在PPP盛行前和盛行后理由基本相同,是政府一贯的要求,公开的“比如明确联合体内部的权责利、隔离PPP项目的投资风险、方便政府为资本金投入提供支持、便于属地化管理分享税收等。政府采用SPV的动机倒不是要隔离投资风险(下面还有论述),适用SPV隔离母公司的风险是承包商(社会资本)的强烈动机。

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