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  • 论司法解释中的“驳回行政复议申请”的正确理解

    [ 张涛 ]——(2016-4-2) / 已阅14053次

    论司法解释中的“驳回行政复议申请”的理解


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    全国人大常委会颁布《行政诉讼法》修正案后,最高人民法院也发布了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》,其中包括了“行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”
    因为《适用解释》还规定了“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”,那么许多中级人民法院在审判实践中将“复议机关驳回复议申请的情形”理解成《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第1款,而且将“以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”理解成《实施条例》第48条第1款第(2)项。
    对此,笔者认为此种理解不妥,并浅谈一下自己的想法。
    一、理论分析。
    经比较,笔者发现,我国行政复议制度中由法律规定的必备要件对客体的描述为“有具体的行政复议请求和理由”而行政诉讼制度由法律规定的必备受理要件对客体的描述为“有具体的诉讼请求和事实根据”。
    笔者认为,单从字面上理解似乎“事实根据”不是“法定的起诉要件”,但实际上从行政复议制度的另一法定要件“申请人与具体行政行为有利害关系”来看,没有“具体行政行为”谈何“有利害关系”?而“具体行政行为(诉讼制度称之为“行政行为”)”正是行政诉讼制度由法律规定的必备受理要件之“事实根据”。
    也就是说,“事实根据”不但是行政诉讼制度的必备受理要件,也是行政复议制度的必备受理要件。
    二、法理分析。
    (一)《实施条例》第48条第1款第(1)项也属于“不符合行政复议的受理条件”
    无论是复议制度还是诉讼制度,当事人提出行政救济的理由总体来说都是“行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”,总体体来说包括“侵权的行政行为”和“不履行法定职责”两种。
    不履行法定职责,是指负有法定职责的行政机关,在行政相对人提出申请后,拒绝履行、拖延履行或者不完全履行,从而使相对人的权益得不到保护的违法状态。构成不履行法定职责案件,一般需要符合以下三个条件:一是行政机关负有法定职责;二是行政相对人提出申请;三是行政主体有履行能力而未履行。
    那么,“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责”因缺乏“‘行政机关负有法定职责’或者‘行政主体有履行能力而未履行’”的事实要件而均不是“不履行法定职责”的范畴。
    举个简单的例子:消费者在消费过程中因权益遭到侵害而向林业局申请救济或者道路交通安全事故受害方向物价局提出告诉,这些机关拒绝受理的行为均属于“拒绝行为”但因缺乏“负有法定职责”的基础要件而均不属于“不履行法定职责”的情形,充其量算作“不按照申请人的要求介入处理”。
    当事人因为这样的纠纷而提出明显不符合“不履行法定职责”起诉要件【没有“‘不履行法定职责’的事实根据”】的,审判机关可以在当事人坚持起诉的情况下径行裁定不予受理。
    (二)将《实施条例》第48条第1款第(1)项作为“复议机关决定维持原行政行为”的后果。
    1.笔者认为,从最终结果考虑,复议机关适用《实施条例》第48条第1款驳回行政复议申请指的是“复议机关受理行政复议申请后,以‘不具备受理条件’为由终结行政复议程序、不再针对申请双方之间的行政争议作出实质性的处分决定”。在当时的行政诉讼法律框架下,只能把“驳回行政复议申请”作为行政行为对待;而在新的行政诉讼法律框架下,应当将其与“不予受理行政复议申请的决定”均作为“拒绝履行行政复议法定职责”的“行政告知”,应当同等地准许当事人仅起诉复议机关的“(拒绝类)不履行法定职责”。
    2.如果将《实施条例》第48条第1款第(1)项作为“复议机关决定维持原行政行为”,那么面临以下几个无法破解的难题【以“行政复议机关受理后认为该行政机关在受理前已经履行法定职责”为例】:
    (1)根据行政诉讼法理,审判机关对于确属于“在受理前已经履行法定职责”的原行政行为须得裁定不予受理或者驳回起诉、对复议机关的复议决定判决驳回原告的诉讼请求;
    (2)若不属于“在受理前已经履行法定职责”的,受理两个被告的审判机关虽然可以轻松宣告“原‘不依照法定程序履责’的行政行为违法”,使得审理当事人主张“上级机关不履行‘责令下级机关恢复审理行政复议案件’职责”的审判机关对于如何判决“不履行‘责令下级机关恢复审理行政复议案件’职责”陷入两难(“责令下级机关恢复审理行政复议案件”已无实际意义),在一定程度上架空“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的,应当责令其恢复审理”制度。
    (3)根据现有行政诉讼制度,复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判;但是复议机关因审判机关对原行政行为合法性的宣判而失去最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第22条规定的“被告调查或者裁量”权,失去了“行政复议制度”的立法目的。
    综上所述,笔者认为,无论从法理上还是从法律后果上,均应将《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第1款作为“拒绝履行法定职责”而不是“改变原行政行为”或者“维持原行政行为”,只有这样才符合行政诉讼的法理并能够理顺行政复议制度,使得复议制度和诉讼制度作到无缝对接;实践中,各级审判机关(尤其是中级、高级人民法院)不应为了达到“矛盾下移”的目的而曲解法条、进而增加基层法院的审判难度(主要是行政干预的抵制力),最终不利于解决行政争议,违反了中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的根本精神。
    参考资料:
    全国人大常委会法工委编写的《中华人民共和国行政诉讼法释义》第124-125页。
    最高人民法院《关于行政复议机关受理行政复议申请后,发现复议申请不属于行政复议法规定的复议范围,复议机关作出终止行政复议决定的,人民法院如何处理的答复》:行政复议机关受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合法定的行政复议范围,作出终止行政复议决定。当事人不服,向人民法院提起诉讼,人民法院经审查认为,该复议申请不属于行政复议范围的,可以依法驳回其诉讼请求。
    附法条:
    《中华人民共和国行政复议法实施条例》
    第28条规定:行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:(1)有明确的申请人和符合规定的被申请人;(2)申请人与具体行政行为有利害关系;(3)有具体的行政复议请求和理由;(4)在法定申请期限内提出;(5)属于行政复议法规定的行政复议范围;(6)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;(7)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请,人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
    第48条规定:有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:(1)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的;(2)受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
    上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的,应当责令其恢复审理。
    《中华人民共和国诉讼法》
    第49条规定:提起诉讼应当符合下列条件:(1)原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实根据;(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
    第52条第2款:对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。
    最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
    第6条规定:行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。
    第7条规定:复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。
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